【量化历史研究】难束其手，故闭其眼：清朝的“双轨财政”与国家财政能力

一个国家的财政能力，不仅在于能否有效征税，也在于能否在中央与地方之间实现合理的财权划分与收支分配。清朝的财政能力薄弱，其财政体系具有典型的双轨制特征：一是由中央严格控制的“预算内”正式财政，二是由各种法外税费构成的“预算外”地方非正式财政。两套体系并存，使财政在形式上集中于中央，实则地方财权分散且碎片化，大量税收游离于预算与监督之外，严重制约了国家财政能力的提升。

在此背景下，郝煜与刘正铖两位学者在Quantitative History of China：State Capacity, Institutions and Development的第10章“Why Did Qing China Fail to Establish Fiscal Federalism Between the Central and Local Governments?”提出了一系列核心问题：清朝为何始终未能建立起稳定合理的财政联邦体制？这种明显存在缺陷的双轨制为何能够长期存在？究竟是什么因素阻碍了前现代中国财政能力的建设？回答这些问题的关键在于理解各级政府的“可信承诺”及其约束机制：上级政府难以克制对地方收入的侵占，只能默认地方官员依赖灰色收入维持运转，使财政体系停留在一种低水平的脆弱平衡中。

财政双轨制：一种制度性均衡

清朝的正式财政以地丁银为主，由中央统一预算管理，税额沿袭明代旧制，长期稳定不变。大部分税收上缴中央，只有少部分留给地方。在非正式财政层面，县级政府被默许在正式地税之外加征各类税费，并向上级缴纳“规礼”，以满足上级的财政需要。这套体系高度不透明，大量资金流入各级官员的私囊，中央与地方形成一种带有“蒙眼式分权”特征的财政格局。

在一定程度上，这种双轨制缓解了中央集权与地方治理之间的紧张关系。一方面，相对和平的地缘环境和“轻徭薄赋”的政治理念，使统治者缺乏提高财政汲取能力的意愿；对正式税收的高度控制，有助于维持政治稳定，并支撑水利、储备、赈灾等全国性事务。另一方面，地方政府依靠非正式财政，为日常行政和基层事务提供必要的弹性，在正式财政严重不足的情况下维系基层治理。

然而，这种财政双轨制显然不是理想的制度安排。首先，上级官员依赖下级上缴的灰色收入，因而默许甚至纵容基层政府剥削民众，削弱了自上而下的监督约束。其次，地方官员经常挪用中央拨付或应当用作国库储备的资金，导致正式财政亏空；同时又通过虚报、夸大灾情，借机向中央争取税赋减免。尽管中央政府多次试图通过“火耗归公”等改革，将非正式收入纳入预算体系，以建立更规范的财政分权格局，但一旦这些收入变成“看得见的公款”，上级政府便更有动力进行侵占，进一步挤压地方财政收入，迫使基层不断创造新的灰色财政来源。由此，财政双轨制逐渐成为一种“制度均衡”：虽然不是合理的制度安排，但在中央和上级政府缺乏可信承诺能力的情况下，成为“次优”的均衡。

第一轮财政分权循环：1644至1850年

顺治（1644–1661）之后，地方政府开始以各种名目征收额外税款，其中规模最大的是加征在地税之上的火耗。到康熙（1661–1722）末年，这些非正式税费的规模不断扩张，不仅加重了民众负担，也造成正式财政收入的亏空。雍正（1722–1735）即位后，开始推行“火耗归公”，通过规定统一的附加税率，将原本私征的火耗纳入省级财政预算，大体一半由省级政府掌握，一半下拨县级政府。18 世纪中叶，随着火耗改革的完成，中央、省、县之间在财政收支上形成了较为明确的分工，呈现出一种“准财政联邦体制”的格局。

然而，乾隆（1735–1795）即位后，承诺被逐渐打破，中央政府开始干涉地方财权。随着1750 年《耗羡章程》的出台，省级财政被正式纳入中央预算体系。1785 年，新政又将原本“县收县支”的县级财政改由省级统一管理，所有地丁附加一律先集中入省库，再由省拨还县级政府，由此扩大了省级政府对县级财政收入进行截留与调配的空间。如图1所示，Hao & Liu（2023）发现1785年财政集权改革导致了更多的税收亏空。

图1 按中央集权影响程度划分的平均税收亏空比例

19 世纪初，镇压白莲教起义等军事行动耗尽了中央积储，清政府遂将河道、海防、军费等大量中央开支摊派给各省，进一步刺激省级政府侵占县级收入。地方官员有言，“司计者之攘夺，甚于剧盗”。在此压力之下，县级政府只得重新大规模征收各类额外税费，非正式财政由此卷土重来。至此，通过“火耗归公”建立起来的准财政联邦体制被逐步侵蚀，中央与地方之间的财政关系又重新退回到原有的双轨制格局。

第二轮财政分权循环：1850至1911年

太平天国运动和一系列对外战争后，清政府开始重新建立中央与地方之间的财政分权体系。此时，中央的税源不仅包括原有的地丁税，还新增了海关税；战时临时征收的厘金也被固定为一种正式税收。厘金收入大致按“中央三成、省级七成”的比例分成，省级政府因而获得了可观的财政收入，用于组建新式军队、重建海防以及兴办官办近代企业。与此同时，一些地方政府推行第二次火耗归公改革，允许县级政府在原有正式地税的基础上，再加征一笔新的附加税，名为“钱漕盈余”，并根据白银和粮价的变动调整税额。这为县级政府提供了合法且相对稳定的收入来源，用以支付日常行政运转和一定的公共服务开支。此时，清政府按照不同税种，将中央、省、县各级的财政收入予以区分，在制度形态上形成了新一轮接近财政联邦制的分权格局。

然而，在中日甲午战争（1894–1895）和义和团运动（1899–1901）之后，中央政府难以独自承担巨额战争赔款和外债本息，开始将相当大的财政负担摊派给地方。中央不仅将原本由地方分成的大部分厘金收入收归国库，还开始干预县级政府的新附加税收入。与此同时，清政府推行新政改革，要求地方发展自治、设立新式警署和学堂等，却将几乎全部经费责任压到地方财政头上。结果，地方政府普遍入不敷出，只得重新大量征收各种非正式税费，财政再度迈入双轨体制。如图2所示，义和团运动后，抗税事件激增，反映出民众更沉重的税负。

图2 1860至1911年抗税事件频率

结 语

清代财政双轨制的核心在于中央与地方之间始终无法解决的“承诺”问题。上级政府无法约束自身不侵占下级政府的合法收入，只能通过默许灰色财政来维持官僚体系的运转。因此，要真正建立稳定的“财政联邦制”，就必须通过制度和法治对中央、对最高统治者的任意权加以约束，但这又势必触及专制体制的根基。正如Edmund Burke所说，“国家财政就是国家本身”，财政制度与底层政治制度是紧紧纠缠在一起的。