【量化历史研究】财政危机如何影响地方公共物品供给——来自大萧条时期的证据

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在现代宏观政策体系中，中央政府通过转移支付与流动性支持缓解地方财政危机，已成为应对经济衰退的标准配置。与当前的逆周期财政政策不同，大萧条时期为观察财政危机提供了独特视角，即在没有政府间或美联储大规模支持的情况下，经受财政危机的城市，将面临哪些挑战。

Pawel Janas在2025年的工作论文“Public Goods Under Financial Distress”中，利用一组跨越1924-1943年的全新数字化档案数据，系统考察了大萧条时期，美国市政债务水平如何影响公共品供给与地方经济长期发展轨迹。研究揭示了一个被忽视的历史现实：财政危机不仅重塑了公共服务，还深刻改变了城市的人口流动、犯罪率乃至公共部门的人力资本结构。

历史背景

经济衰退期间，美国地方政府往往面临财政收入减少、公共服务需求激增的双重压力，需要来自联邦政府的财政支持。然而，在1930年代的大萧条时期，逆周期财政政策尚未建立。彼时的地方政府几乎孤立无援，不得不独自面对税收锐减与债务滚续的双重挤压。此时，大幅削减地方公共支出会产生负面溢出效应。

20世纪头几十年间，美国城市为应对大量农村人口向城市迁移而投资基础设施，金融杠杆率大幅攀升。因此，一旦大萧条使地方政府的基础税收来源（财产税）遭受重创，金融市场陷入混乱，且政府间转移支付或经济刺激措施无法支撑陷入困境的城市时，出现财政危机的可能性就会增加。

大萧条这一历史背景提供了两个实证方面的优势。首先，地方政府是公共服务的主要提供者，且基本不受上级财政支持的影响。其次，大萧条给市政预算带来了罕见但巨大的负面冲击。由于各城市在经济低迷时期的杠杆率和受影响程度各不相同，可以利用城市间的差异来研究财政约束对公共产品供给的影响。

研究数据

为讨论大萧条时期市政债务如何影响公共物品提供和地方经济发展状况，作者构建了一个涵盖美国城市及市政债券的新历史数据集。

一是城市财政面板数据。对1924-1938年和1941-1943年期间人口超过1000人的纽约、马萨诸塞州、俄亥俄州、印第安纳州和加利福尼亚州的几乎所有城市以及人口超过10万的所有城市的年度财务交易报告进行数字化和标准化。涵盖超过730个城市、12000余条观测值，包括收入、支出、债务等细项。

二是市政债券数据库。从1929年《穆迪政府手册》（Moody’s Manual of Governments）中手工整理超过28000只市政债券信息，涵盖发行年份、到期日、利率、面值等，构建出精确的债务期限结构。其中，核心解释变量杠杆率通过人均债券债务与评估财产价值的比率测度。

图1 大萧条时期的杠杆率和地方公共物品

注：本图按杠杆率绘制了城市公共服务总支出（上图）和资本支出（中图）的三年滚动平均值（区间为[t-1,t,t+1]）。下图则呈现了各城市警察部门年均就业人数的变化趋势。其中，“低杠杆率”指的是1929年有担保债务与评估财产价值处于最低三分之一区间的城市，“高杠杆率”指的是处于最高三分之一区间的城市。所有数据均以1929年（支出数据）或1931年（警力编制）为基准进行标准化处理。

三是其他城市社会经济数据：包括人口、犯罪率、死亡率、公共部门就业等，来源包括美国人口普查数据、联邦调查局（FBI）统一犯罪报告（UCR）与联邦存款保险公司（FDIC）银行倒闭数据和新政（New Deal）项目联邦支出数据。

实证分析

首先，作者运用双重差分法比较大萧条爆发前后不同杠杆率对地方公共产品供给的影响。在1929年至1938年期间，杠杆率处于第75百分位的城市，与处于第25百分位的城市相比，各项服务支出下降了3至7个百分点，资本投资下降了15个百分点。这种差距在1940年代初消失（服务支出恢复），但资本投资的差距持续存在，表明基础设施建设的长期停滞。

其次，作者分别使用1929年至1931年间县级贷款总额变化和1930年至1933年间暂停银行存款总量测度银行困境，基于三重差分模型（DDD）的实证分析发现，银行体系崩溃加剧了财政危机。在经历了严重银行挤兑的县，高负债城市的资本支出削减幅度高出30%。这表明地方金融中介成本的上升，进一步限制了城市的融资能力。

再者，作者进一步将金融杠杆拆解为两种不同机制。第一种是通过再融资供给端渠道：当信贷紧缩时，更高的杠杆率意味着更难获得贷款，再融资负担更重，导致资源从公共服务转向债务偿还。作者利用债券到期时间的“外生变异”，构建“债务到期冲击”变量，即1930年至1935年间到期的债务占总债务的比例，来反映城市在危机期间面临的再融资压力。这些债券大多在大萧条前数年发行，其到期时间与当时的经济状况无关，因此可视为“准外生”。研究发现，面临更高再融资压力的城市，其资本支出和服务支出削减得更多。

第二种是通过投资周期的需求侧渠道：那些高杠杆的城市可能也是大萧条前启动大型基建项目的先行者，因此即便在大萧条期间，它们也不会进行投资。而通过对多种衡量地方公共基础设施需求的代理变量（如近期发债比例、城市年龄、是否受新政资助等）进行检验，发现需求侧因素无法解释支出削减的规模和持久性。

最后，作者考察了从城市债务对人口增长、犯罪、健康和当地公共劳动力构成等方面的实际影响。一是人口增长放缓。1个标准差的债务冲击，导致到1940年人口增长率下降0.91个百分点，到1950年下降2.7个百分点。二是犯罪率上升。财产犯罪率在1933年每10万人增加107起（约4%）。三是人才流失。高负债城市的教育程度更高、技能更强的公务员更有可能离开公共部门，转向私营领域。这可能导致地方政府行政能力的长期削弱。

总 结

正如作者所言，下一场美国地方公共财政危机“不是‘是否会发生’的问题，而是‘何时发生’的问题”。了解这些财政危机如何影响当地公共产品和公共部门就业的水平或构成，对决策者和城市经济学家至关重要。作者系统性地讨论了市政债务对大萧条时期城市发展的负面影响，在缺乏上级政府支持的背景下，高杠杆城市会因再融资困难而被迫大幅削减公共支出，进而导致经济增长放缓、犯罪率上升和高素质人才流失，为理解地方政府财政韧性提供了重要历史镜鉴。