【量化历史研究】产业政策与大分流

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在漫长的19世纪，国家制定了旨在实现经济现代化和结构转型的政策。一个有争议的假设是，在发达经济体中，国家在培育和塑造工业化和经济发展道路方面发挥着决定性作用。经济学界一定程度上忽视了上述假设，并将研究重点转向地理、制度和文化等因素。

通过考察产业政策的发展历史，作者认为上述研究为时过早。19世纪背景下的产业政策可以被定义为明确以经济活动结构转型为目标、以追求某种公共目标的政府政策。产业政策是有选择性的，也就是说，它是以牺牲其他活动为代价来实现一些优先事件的政策。作者认为，经济理论为19世纪的产业政策提供了两个理由。第一，市场失灵，如外部性和协调失灵。第二，提供针对特定活动的公共投入。19世纪公共产品投入最明显的例子是基础设施的提供，例如铁路和电报。在此基础上，文章主要考察了19世纪产业政策的应用及其经济效用。

评估19世纪产业政策的概念框架

作者提出的概念框架通过考察经济体中生产者受环境影响的不同方式（包括产出市场和投入市场）来评估产业政策及其影响，即区分产业政策影响国内生产者的两种方式：产出和投入，如图1所示。

图1 概念框架

在产出方面，有两种可以改变国内生产者的激励措施：扩展国内市场和获得国际市场准入。在投入方面，作者认为，当生产者能够获得更具生产力的技术，并且能够以低成本获得劳动力和原材料等投入时，他们就会受益。

产出领域的产业政策

塑造国内市场

作者认为塑造国内市场的三种产业政策。第一，采取一系列旨在保护国内市场免受外国竞争的政策。战略性关税保护主义政策是其重要代表。在1877年至1912年间，作者每五年选取十个国家样本并观察其农业和制造业平均关税水平，发现核心经济体（例如英国、美国）的关税偏向于农业，而外围经济体（例如澳大利亚、挪威）的情况则相反，因此，外围国家可能存在对幼稚工业的保护（见图2）。

图2 1877-1912年农业与制造业的关税结构

从图2中的各个部门来看，对新兴工业的促进可能不是19世纪关税政策的主要目标，因为外围经济体的关税对制造业的偏向较弱且异质。然而，从图3展示的部门内部情况来看，与将相对价格转向制造业内的新兴产业（例如纺织生产）的政策更加一致。

图3 1905年按产品类型划分的制造业关税结构

作者认为，幼稚产业保护政策在现代（纺织）制造业中是存在的，受到贸易保护较多的国家或地区更有可能发展出以工厂为基础的现代制造体系。然而，在大多数情况下，可能需要通过获得技术，特别是（进口）资本设备形式的技术加以实现。战略关税政策是否是幼稚产业促进的最重要形式尚不清楚。从经验来看，通过战争的方式促进“偶然”的新兴工业发展可能比政策制定者有意使用关税政策更为重要和有效。

第二，采取一系列旨在整合国内市场的政策。诸多证据表明，19世纪的新技术尤其是铁路和电报，使得创建大型一体化市场成为可能，产生了大幅降低贸易成本的效果，各地区之间分担风险的能力也在增加。

第三，旨在规范产业竞争结构，改变单个企业占据的产业规模的政策（国内竞争政策）。19世纪，许多工业化国家都出现了大公司和卡特尔。作者考察了德国、日本、美国等国家的产业政策，但依旧难以明确表示卡特尔是否促进或阻碍了工业化。

国际市场准入

各国政府为改善外国市场准入而实施了多样化的政策：殖民主义、发展运输和通讯基础设施、对航运公司的直接运费补贴、出口促进政策、国际贸易协定以及知识产权的国际保护。作者认为，受到新技术的应用及贸易政策的影响，国际贸易为世界经济提供了动力。但在殖民的背景下，国际贸易并不能使所有人受益。历史文献表明，出口市场的竞争力往往是由补贴决定的，无论其是否是有意的产业政策。

投入领域的产业政策

促进技术获取的政策

政府可以通过促进吸收国外技术（通常是英国或其他西方国家）和尝试促进国内创新来实现技术获取。19世纪，各国为促进吸收国外技术，采取了技术政策、关税政策和改善融资渠道的政策。国内促进技术创新的政策路径包括创建大学和保护发明人的知识产权。政府制定了丰富的政策来支持技术进步，一些研究指出政策不仅影响创新规模，还影响创新方向。虽然政府意识到要聚焦创新或技术应用，但实证研究并未提供太多信息来说明具体政策是否能够更有效地促进其中之一。作者发现，政府很少单独采取具体政策。大多数情况下，政府实施了一系列政策以影响技术应用过程的诸多方面。因此，需要关注诸多政策之间的彼此联系与影响，聚焦政策的系统效应。

劳动力获取

工业化带来的大规模经济增长导致制造业对劳动力的需求增加。政府可以通过三种主要方式增加劳动力供应。第一，提高现有人口技能水平的教育政策，既可以是基础教育，也可以是具体的技能教育。第二，针对某些技能类型的有利的移民政策。第三，规范现有人口的工作条件。研究表明，教育和移民这两项广泛的政策对工业化产生了积极影响，但是有两个原因导致上述政策可能未被实施：其一，所研究的文献没有对提供公共教育等政策进行成本效益分析；其二，处于分配问题的考虑。例如，虽然鼓励移民可能会促进美国的工业进步，但当地人可能会因为担心利益受损而反对移民。

获得原料投入

工业生产需要获得材料投入，而这些材料需要在国内或国际上采购。这一时期，各国促进获取物质投入的政策主要有三种：基础设施建设、殖民化政策和贸易政策。通过考察既有研究，作者认为技术的创新与应用可以有效提高获得原料投入的机会。

结 论

本文讨论了19世纪各国采取的各种类型的产业政策，其主要目的（但并非唯一目的）是促进工业化。作者认为，在各国的产业政策选项中，关税既不是唯一的，也不是最重要的政策工具。许多国家制定了多种补充性的现代产业政策，例如国家主导的技术获取、人力资源开发、知识产权保护、低工业投入关税以及对优先活动的补贴等。作者还讨论了殖民列强利用殖民地来服务于自己的产业政策。

在对各项政策效用的评估中，作者认为，虽然关税可能不是促进制造业蓬勃发展的最重要工具，但诸多研究显示税收对建立现代化的经济体产生了积极的、持久的影响。建立一体化的全国市场可以在各种环境下产生积极的本地和总体效应。在技术和创新政策的应用中，追随国的技术应用绝不是一个被动的过程。此外，政府有关知识产权保护的决定可能会影响技术变革的方向。重要的是，作者认为最近的文献刚刚开始触及对这一时期产业政策问题评估的表面，仍有进一步研究的价值。

轮值主编：何石军 责任编辑：彭雪梅