黑龙江加格达奇飞地，为何被内蒙古包围？

黑龙江飞地

作者｜霈霖

责编｜Thomas

在中国，省级飞地是比较常见的现象。目前，13个省级行政区拥有30多块飞地。

但由于面积和人口数量普遍较小，这些飞地一般是基层行政单位，以村或镇居多，很难在地图上看出来。

只有两个例外：河北省的北三县、黑龙江省的加格达奇区。

▲被北京、天津包围的河北三县

其中，又以加格达奇区最有特点。加格达奇区是黑龙江省大兴安岭地区（相当于地级市）的首府所在地，面积约1587平方千米，人口12.9万，是所有省级飞地之中行政级别最高的一个。

▲地级市级别的驻地“飞”到了内蒙古

而大兴安岭地区的主体部分仍在黑龙江省，首府加格达奇却“飞”到了内蒙古，距离黑龙江70千米左右。

▲加格达奇飞地，黑龙江省大兴安岭地区的首府

更有意思是，加格达奇存在独一无二的“人地两分”现象。

从1947年内蒙古自治区成立，到1965年间，加格达奇一直属于内蒙古自治区。

1965年，将加格达奇的行政管理权给了黑龙江，但土地产权仍然留在内蒙古，税收也上缴给内蒙古。

▲大兴安岭深处的加格达奇区

那么，加格达奇到底为什么会如此的与众不同？

一、黑龙江旧地

从地图上看，黑龙江与内蒙古大体以由北向南的嫩江为界，黑龙江省的西北角像一只伸出的手，盖住了内蒙古的头顶。这只手就是大兴安岭地区，大名鼎鼎的 “中国北极”漠河就属于大兴安岭地区。

▲大兴安岭

自古以来，大兴安岭便是酷寒之地，覆盖着茂密的寒带森林，只有极少数渔猎民族出没，一直游离于中央王朝的直接统治之外。

▲清末的东北三省

直到20世纪初，东北纳入中央王朝的直接统治后，大兴安岭地区才被纳入黑龙江省。

▲漠河是中国最北的县，属于大兴安岭地区管辖

1907年，清朝正式建立黑龙江省，其所辖的大兴安岭山脉北段隶属于西布哈总管衙门，范围大致相当于今天的大兴安岭地区（地级市单位）。

大兴安岭又以雉鸡场山和伊勒呼里山为界，分成岭北、岭南两块。

▲嫩江-雉鸡场山-伊勒呼里山一线是内蒙古和黑龙江的分界线

岭北，位于大兴安岭山脉和黑龙江之间，平地较多，水源丰富、航运方便，因而不断有汉人、少数民族和俄罗斯人迁入，渐渐出现了城镇，形成漠河、塔河、呼玛三个县，统称岭北三县。

岭南，只有极少数鄂伦春人等少数民族，他们与漠南蒙古（今内蒙古自治区前身）的鄂伦春人更为亲近，与汉人居多的岭北关系一般。

但是从历史上看，加格达奇所在的岭南一直属于黑龙江省。

二、转隶内蒙古

经过清末、民国、伪满洲国时期，以及抗战后的一系列眼花缭乱的行政变更，东北各省的边界基本固定下来。

1947年5月1日，内蒙古自治区在中共的领导下成立了。

刚解放的东北实行“省-专区-县”行政体系，内蒙古自治区则为了照顾少数民族地区的习惯，而保留了原有的“自治区-盟-旗”制度，盟和旗的级别分别相当于专区和县。

▲内蒙古与黑龙江省接壤的主要是呼伦贝尔盟

大兴安岭至此被一分为二，岭北属于黑龙江省的黑河专区，岭南属于内蒙古自治区的呼伦贝尔盟。

▲黑河专区

1951年4月，呼伦贝尔自治盟下属的鄂伦春自治旗成立。

而岭北仍然属于黑龙江省，由黑河专区管辖。原本同属黑龙江省的岭南、岭北开始分属两个省区。

▲鄂伦春的位置

比起多少有点人烟的岭北，岭南几乎完全是原始森林，建国后调查发现，当地以少量鄂伦春人和俄罗斯人为主，只有几个小屯子，其中的东南屯位于嫩江支流甘河的河畔，还有一个鄂伦春名字——加格达奇，意思是有樟子松的地方。

▲大兴安岭拥有丰富而又优质的林业资源

随着国家转入经济建设，昔日只有猎人出没的大兴安岭一下子变成了聚宝盆中的聚宝盆，尤其是林业资源异常丰富。于是，加格达奇被选中成为开发大兴安岭的中心，并开始成为建制镇。

1960年，加格达奇林业局正式成立，总部设在加格达奇镇，隶属于鄂伦春自治旗，受林业部和内蒙古双重领导，林业局领导兼任加格达奇镇的领导。

这是新中国初期采用的特殊行政体制“镇局合一”，以满足重大工程和行政管理的双重需要。

▲加格达奇与鄂伦春的位置

三、重归黑龙江

大兴安岭出产的樟子松、白桦等木材品质高、数量大，对国民经济建设以及国防事业都十分重要，很快便开始供不应求，促使中央加大开发力度，从原计划的岭南的加格达奇周边扩展到整个大兴安岭岭北地区。

由于涉及黑龙江、内蒙古两省区，为了统筹跨省事宜，中央在1964年7月成立了大兴安岭会战指挥部，隶属于林业部，总部同样设在加格达奇镇。随着加格达奇指挥部的成立，加格达奇镇正式与鄂伦春自治旗“脱钩”。

指挥部的管辖区域包括岭南的内蒙古呼伦贝尔盟的一部分（鄂伦春自治旗和莫力达瓦达斡尔族自治旗），以及岭北的黑龙江省黑河专区的一部分。

▲会战指挥部为统抓某个重点工程而设，级别很高但职能不全

会战指挥部不同于常规政府部门，只负责统抓林业开发，却没有行政职能。

因此，为了协调好行政管辖，1964年8月在当地增设“大兴安岭特区”，由于地跨两省区，且又由林业部主导，因此以“特区”为名。但同样也是国家正式行政区划，与专区相当，归黑龙江省管辖。

1965年1月，大兴安岭林业管理局成立，与大兴安岭特区实行政企合一体制，民间戏称：“一套班子、两块牌子”。

▲国家对大兴安岭林业的管理从来没有放松过

加格达奇镇，被改成“松岭区”和“松岭林业公司”，区领导兼任林业公司领导，既管行政、也管开发。但加格达奇的行政管辖权属于内蒙古。

也就是说，从林业部或黑龙江省调来的干部职工，只要落户加格达奇，就变成了内蒙古的户籍。

这种情况引起了很多人的不满，因为自从会战指挥部成立、开发大兴安岭的任务扩大到两省区的范畴后，大兴安岭林业资源开发的主力军由内蒙古人变成了黑龙江人，因为这里距离黑龙江省的各大城市更近。

数以万计的黑龙江干部职工和知青来到大兴安岭深处。此外，林业部从全国各地调来的人员也更希望入籍黑龙江省。

▲会战指挥部调动了三个铁道兵师，可见国家的重视

相对地广人稀的内蒙古，加格达奇距离黑龙江的大城市，如哈尔滨、齐齐哈尔等更近。

随着与齐齐哈尔的铁路的通车，黑龙江对大兴安岭开发的支持力度会更强。黑龙江省和林业部都要求将加格达奇（松岭区）的行政管辖权划给自己。

▲齐加铁路通车，方便了黑龙江与加格达奇之间的联系

内蒙古对此没有太大异议，因为历史上加格达奇就是不毛之地，这里距离内蒙古的核心腹地太远，甚至呼伦贝尔盟也难以辐射到这里，内蒙古本身又无力参与大兴安岭岭北地区的大规模开发。

将加格达奇管辖权划给黑龙江省后，反而能抽调力量支援其他地方的建设，因而内蒙古同意了这一要求。

▲加格达奇作为铁路枢纽，距离黑龙江的城市更近

1965年10月，经中央批准，内蒙古自治区将加格达奇（松岭区）的党政机关及各部门全部转交给会战指挥部。1966年4月，国务院正式将松岭区（加格达奇）划给大兴安岭特区。

也就是说，加格达奇的行政管辖权转移到了黑龙江，但土地产权仍属于内蒙古。从1947年内蒙古自治区成立并开始管辖加格达奇及岭南地区，至1965年脱离，加格达奇归属内蒙古的时间只有18年。

四、人地“两分”

松岭区（加格达奇）及大兴安岭特区的行政关系理顺后，黑龙江省加大了对特区的投入，调集数万名林业职工，以松岭区（加格达奇）为中心，全面开展林业资源开发工作。

原先来自内蒙古的干部职工，要么调回原地、要么转到黑龙江省，从组织关系上说，松岭区（加格达奇）当地的内蒙古人基本上没有了，几乎全是黑龙江户籍。

▲大兴安岭特区

为了使管理部门更靠近生产现场，以提高生产效率，松岭区和松岭林业公司在1967年将总部迁到北面的小扬气，同时恢复了加格达奇镇，加格达奇镇仍然作为大兴安岭特区的首府，与松岭区平级。

经过多次行政关系的调整，大兴安岭特区终于在内蒙古和黑龙江之间成立，并隶属于黑龙江省管辖。但这也造成了松岭区、加格达奇镇“管辖权属黑龙江大兴安岭，土地属内蒙古呼伦贝尔”的尴尬困境。

然而，1969年内蒙古自治区的行政区域遭遇拆分，原属于内蒙古的呼伦贝尔盟全境被划入黑龙江管辖。这样一来，松岭区、加格达奇镇的行政权、土地权全都属于了黑龙江省，问题似乎得到了一定程度的解决。

▲内蒙古的呼伦贝尔盟被拆分

加格达奇的问题也作为了黑龙江省的省内问题去处理，加格达奇和呼伦贝尔两者原本分属黑龙江和内蒙古，现在变成了同省兄弟。

现在的问题主要集中在，松岭区、加格达奇的地权是黑龙江省呼伦贝尔盟，黑龙江省是否应该将其完全合并入大兴安岭特区？

1970年，大兴安岭特区改地区，选择将呼伦贝尔盟的两个县：鄂伦春自治旗和莫力达瓦达斡尔族自治旗全都并了大兴安岭地区。

▲并入大兴安岭地区的东部两县

同年，加格达奇镇改为加格达奇区，行政级别与鄂伦春自治旗相同。作为地区首府，加格达奇的实际地位要更高一些。

这样一来，随着鄂伦春自治旗并入大兴安岭地区，加格达奇的归属权争议也就不复存在了，因为鄂伦春、加格达奇都隶属于大兴安岭地区。

▲加格达奇区与黑龙江省界之间隔着一个松岭区

然而，加格达奇的归属权争议才刚结束不久。1979年，随着国家改革开放，行政管理开始走上正规化道路，再次明确划分各省区的分界线，纠正了1969年时内蒙古自治区被拆分的“错误”，呼伦贝尔盟重新被划回内蒙古自治区。

那么，鄂伦春自治旗和莫力达瓦达斡尔族自治旗原本就被划入了大兴安岭地区，是否也要一并“回归”？根据内蒙古的要求，鄂伦春自治旗和莫力达瓦达斡尔族自治旗也被重新划回。

那么问题又重新出现了，加格达奇区和松岭区的归属权又该属于谁？是跟着鄂伦春“回归”呼伦贝尔和内蒙古，还是继续留在黑龙江的大兴安岭地区？

▲内蒙古呼伦贝尔市的政区图

黑龙江方面认为，即便不考虑1969年呼伦贝尔被整体划归黑龙江省这件事，1907年黑龙江建省以来，加格达奇区和松岭区一直属于黑龙江，1947年才划给新成立的内蒙古自治区，1965年由于林业开发又把管辖权转回黑龙江，归属黑龙江省的时间显然更长。

内蒙古方面则认为，1965年是为了配合林业开发，转隶的是行政管辖权，土地产权仍然保留在内蒙古。

此外，1969年由于呼伦贝尔盟被并入黑龙江省，1979年才改变回来隶属于内蒙古自治区。既然鄂伦春自治旗可以从大兴安岭地区能顺利“回归”呼伦贝尔盟，加格达奇区和松岭区自然也可以。

▲大兴安岭林业资源在全国占比颇大

黑龙江方面进一步提出，大兴安岭地区的林业资源开发是一体的，加格达奇区作为首府具有十分重要的意义，不应该脱离黑龙江省，从而造成管理和业务上的麻烦。

更重要的是，数十年来，黑龙江省已经在此投入大量人力物力，加格达奇区和松岭区的主要居民早已变成黑龙江人，而且是从全省各地抽调来的骨干，他们的组织关系、家庭或亲朋好友都在黑龙江，很难接受一下子变成内蒙古人。

▲80年代的加格达奇工业风格浓厚

黑龙江省坚持这一点不肯妥协，甚至愿意放弃经济利益，因此国家给出的最终解决方案是，加格达奇区和松岭区的行政管辖权仍属于大兴安岭地区，土地产权属于呼伦贝尔盟（鄂伦春自治旗）。

可以说，加格达奇区和松岭区的人属于黑龙江省，地却属于内蒙古。

此外，不仅两地的税收上交给内蒙古自治区，从1980年起，黑龙江省还要每年向鄂伦春自治旗支付700万元。可见黑龙江省为了留住加格达奇区和松岭区，付出的代价可不小。

因此，在大部分地图上看，松岭区虽然是黑龙江管辖，但是地图上基本都划给了内蒙古。

▲许多地图只把加格达奇标成黑龙江的范围，而松岭区则划归内蒙古

而加格达奇区，由于是大兴安岭地区的首府驻地，地位特殊，所以经常会被单独标注为黑龙江的范围，导致在地图上加格达奇完全被内蒙古土地包围，出现“飞地”的情况。

作为大兴安岭地区的首府，黑龙江省基本上只能在地图上将加格达奇标出来，松岭区则享受不到这个待遇。

▲加格达奇实际上不能算是飞地，因为松岭区也归黑龙江管理

五、争议三十年

黑龙江和内蒙古对这个结果都不满意。1980年的第五届黑龙江省人大第三次会议，向中央建议将加格达奇区和松岭区的土地产权和行政管理权统一起来，彻底划给黑龙江省。

内蒙古方面也不甘示弱，1984年8月，鄂伦春自治旗人大向全国人大常委会提议，收回加格达奇区和松岭区的行政管辖权。

▲鄂伦春自治旗人大始终没有放弃收回加格达奇区和松岭区

1985年3月，中央回复了双方的建议，明确表示按国务院有关规定执行，维持现状。

但双方的争议并没有结束，尤其是鄂伦春自治旗，每年人大会议都把收回加格达奇区和松岭区作为议题，并得到内蒙古和呼伦贝尔两级的支持。

▲“迅速传达”

2000年天然林保护工程全面启动，大兴安岭天然林木的砍伐工作基本停止。截止2001年，松岭区累计生产木材1137.7万立方米，是全国最大的木材生产基地之一。

▲2000年开始全面停止砍伐大兴安岭天然林

呼伦贝尔市（2001年由盟改市）趁此机会呼吁，大兴安岭林业开发实际已经结束，应该交还加格达奇区和松岭区的行政管辖权。

2019年，呼伦贝尔市还成立专门的工作小组，加快推动收回加格达奇区和松岭区。直到今天，加松两地仍然保持着“人地两分”的局面，使用黑龙江省的长途电话区号、邮政编码、车牌。

▲加格达奇以黑龙江移民为主

对于黑龙江省而言，加松两区的重要性远不止林业开发，整个大兴安岭地区的人口为33.1万，加格达奇区一地便有12.9万，作为首府当之无愧。

▲松岭区政府的“模糊”介绍，“与内蒙古为邻”

对于内蒙古而言，更舍不得放弃加松两区，虽然两区的面积只有1.6万平方公里，仅为鄂伦春自治旗6万平方公里的四分之一多，但两区的人口（14.5万）和GDP（56.1亿）却超过鄂伦春自治旗的一半（人口23.5万、GDP75亿）。

▲大兴安岭

松岭区拥有1200多万亩林地，木材总蓄积量达5893万立方米，其中可供采伐的商品林区面积为264万亩。此外，松岭区还拥有丰富的珍稀动植物资源，以及煤、铁、铜等矿产资源。

▲松岭区官网可转链至黑龙江、林业和草原局的官网，表明其归属

虽然目前已不再砍伐天然林，但加格达奇区和松岭区并没有因此而荒废，不仅增加养植蘑菇等高价值经济作物，近年来还大力开发旅游业。2021年其第三产业增加值的占比已达75.9%，接待游客118.5万人次，旅游收入8.7亿元。

除了传统的铁路公路外，加格达奇嘎仙机场也在2012年建成，可起降波音737级别的喷气式支线客机，年吐吞量近20万人次，可以直飞北京、上海、哈尔滨、大连、呼伦贝尔等地。

▲加格达奇机场启用时两省区都派人前来祝贺

有趣的是，鄂伦春自治旗没有自己的机场，所以鄂伦春旗及呼伦贝尔市的领导，在大兴安岭地区领导的陪同下，一起参加了嘎仙机场的落成仪式。对于鄂伦春自治旗的重要性又增加了一分。

加格达奇和松岭“人地两分”的问题于20世纪60年代在林业部主导的开发大兴安岭的浪潮中产生，具有一定的时代局限性，随着大兴安岭天然林木砍伐的结束，新的时代的到来，看来这场争议还将继续下去。

▲鄂伦春的地图依旧加入加格达奇区、松岭区

长期作者｜霈霖

历史资深爱好者

责任编辑｜Thomas

伦敦政治经济学院毕业生｜环球情报员主编

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