外交史︱北洋政府何以“失之巴黎，得之华盛顿”？

1921年11月12日，华盛顿会议在美国革命之女纪念大陆堂开幕。与两年多前的巴黎和会相比，华盛顿会议上的中国代表团在天时、地利、人和等方面均占据明显优势，取得的结果也是天壤之别。

会议准备

在会议召开前的五个多月，当英国的帝国会议讨论是否续签即将到期的英日同盟条约时，参与讨论的各方，包括英国的自治领地如加拿大、澳大利亚等，无论赞成或反对续盟，均认为不应局限于英、日两国的范畴来考量，由此便萌生了召集太平洋列强以及与太平洋有直接利益关系的各国一起开会的想法，以期寻求一个通盘解决方案。

据7月5日的“驻英顾公使电”：“英国政府以此会议势必牵涉中国前途，故拟向美提议邀请中国一律参与。”（《秘笈录存》，中国社科院近代史研究所编，中国社会科学出版社，1984年版，310页）在知会日本驻英大使的同时，英国外相也请顾维钧向北洋政府通报续盟问题的现状，并询问如果中国愿意加入商讨太平洋问题的国际会议，“则中国政府对此会议意愿若何，抱何希望。按照中国看法，该会议应如何协助中国，使能满意？”（同上，310-311页）

正欲拆散英日联盟的美国在收到英国的开会倡议后，立即提议在华盛顿召开不仅限于英、美、日的六国会议，由于美国未加入一战后成立的国际联盟，可以以我为主召集国际会议并自行定立会议内容和举办地点，1921年8月11日，美国向中、英、日、法、意五国发出正式请帖，到十月初又批准了与太平洋和远东有利益关系的三个欧洲国家——荷兰、比利时和葡萄牙的参会申请，原本计划的六国会议最终演变成九国会议，相比有27个国家参加的巴黎和会，在会议规模上大幅精简了。

从议题方面看，巴黎和会各方交涉的任务相当繁重，如创建国际联盟，制订国联盟约，确定战争赔偿，削弱并限制德国的军力，重新划定疆界，瓜分德国的殖民地，从德国手中收回被侵占的权益等等。中国虽然是以战胜国的身份参会，但山东问题最终沦为列强之间讨价还价的筹码，其重要性直至中国拒签、美国国会拒绝批准《凡尔赛和约》时才充分地显现出来。

相比之下，华盛顿会议的两大议题——限制海军军备和解决与山东问题有关的远东太平洋问题——则简单明了得多，且山东问题在其中所占的权重有了明显提升。正如顾维钧在7月中旬的电报中所言：“发起太平洋会议一举，虽有英日续盟问题为其导线，惟主要目的在远东问题，而尤以我国为远东问题之中心点，是此项会议与我国前途关系较之巴黎和会尤属重要。”（同上，333页）

1921年8月18日，在收到美国邀请参会的请帖仅一周后，北洋政府外交部即成立了“太平洋会议筹备处”，距华盛顿会议开幕有将近三个月的准备时间。相比之下，为筹备巴黎和会而专门设置的“外交委员会”成立于1918年12月18日，距大会开幕仅剩一个月的时间。

北洋政府极其重视华盛顿会议，组建了多达130人的庞大代表团，居九国代表团人数之首，比东道主美国代表团多约20人，比日本代表团多约30人。以致于顾维钧都表示：“我对中国政府所任命的代表团的规模也颇为惊讶。”这些代表不仅有北洋政府外交部指派的人员，还有各部委派的。“参加巴黎和会的中国代表团人员为35至40名，还比不上目前的技术专家、特派代表和各部代表的人数。”（《顾维钧回忆录》第一分册，中华书局，2013年版，209页）

具体而言，三位赴华盛顿的全权代表不仅有驻美公使施肇基和驻英公使顾维钧（顾是上一任驻美公使，施是上一任驻英公使，此时双方恰好互换身份），还有前任司法总长，留曾学日、美，于当年6月在国联会议上当选为国际仲裁法庭裁判员的王宠惠。高等顾问两人（不包括施肇基在美国聘用的三位政治和财税专家），（《中国外交与第一次世界大战》，侯中军著，社会科学文献出版社，2017年版，318页）秘书长和帮办秘书长各一人，顾问5人，咨议12人，专门委员17人。

耐人寻味的是，与巴黎和会时一样，中国驻日公使也缺席了华盛顿会议。顾维钧在回忆录中特别点评了具有外交、法律、海关、铁路、军事等从政经历的三位顾问，着墨最多的是前任外交总长梁如浩，不仅因为其资历深厚，还因为梁同时是顾、施、王的好友。为此，顾维钧感慨道：“当时我感到惊喜交加，竟会任命这几位在国内享有政治威望的前辈政治家来充当实际资历比他们浅的三位全权代表的顾问。”从上述人员构成可见，参加华盛顿会议的中国代表团堪称阵容强大的“天团”，这应该是北洋政府尤其是外交总长颜惠庆（曾以驻丹麦公使的身份参加巴黎和会），为避免巴黎和会期间代表团内部纷争、为全权代表们提供强大后援而做的苦心谋划和精心安排。

顾维钧、施肇基、王宠惠（从左至右）

会议进程

巴黎和会时，由时任外交总长的陆徵祥领衔参会，但每逢困难或关键时刻，陆总长不是提出辞职就是擅离职守，在和约签字前夕还住进了医院。而在华盛顿会议期间，外交总长颜惠庆坐镇北京，负责与前方代表团交换意见，并向他们发出政府经过研究后而得出的指令，同时还要应对有各方势力介入的、此伏彼起的国民外交运动。颜惠庆最终没有作为全权代表亲赴华盛顿，选择留守国内不仅可以掌控全局，或许也有助于施、顾、王等三位全权代表放开手脚，相机行事。实际上，北洋政府原计划还要派时任广州政府外交次长的伍朝枢作为全权代表赴美，无奈广州的中华民国政府认为应该由自己这个“正式政府”而非北洋政府派代表去华盛顿参会，所以伍朝枢不得不在中国代表团已经登船赴美后才婉拒了颜惠庆的邀请，而在两年多前，伍朝枢曾作为广东军政府的代表随团参加了巴黎和会。查阅北洋政府外交部在1923年印刷的《外交文牍》之《华盛顿会议案（下）》，从“参与华盛顿会议各国代表团衔名录”里可以看到，伍朝枢是位列王宠惠之后的第四名全权代表，尽管广州政府拒绝派员出席以免成为附庸，但中国代表团的官方名单依然为伍朝枢保留了全权代表的一席之地，既彰显了北洋政府联合广州政府一致对外的诚意，更向与会各方传递了中国并未南北分裂的信号。只是在名单中没有给伍朝枢冠以“外交次长”的头衔，为避免与北京的行政体系产生冲突。

不过，伍朝枢没有去华盛顿或许利大于弊。反思历史教训，在巴黎和会中，因为时任驻美公使的顾维钧与美国总统威尔逊较熟，所以曾在1919年1月21日被徐世昌任命为中国代表团的第二全权代表。但为了平衡南北关系，在二月下旬，王正廷作为广东军政府的代表最终被确定为第二全权代表，会议期间顾、王之间产生了不可调和的位次之争，甚至导致陆徵祥提出辞职。值得一提的是，王正廷之所以能成为全权代表去参加巴黎和会，是因为他利用公务赴美之际，背着广东军政府私下接洽陆徵祥，擅自接受了北洋政府的任命，所以一度引起南方的强烈不满。（《巴黎和会与北京政府的内外博弈》，邓野著，社会科学文献出版社，2014年版，42页）

全权代表是代表团的核心，全权代表的席位数不仅决定了一个参会国的话语权，也反映了一个国家在国际外交舞台上的地位。在巴黎和会上，只有美、英、法、意、日这五个主要协约国才有资格各自拥有五个全权代表席位，而曾向法国战区派遣过十几万华工的中国，（《中国与大战：寻求新的国家认同与国际化》，徐国琦著，马建标译，四川人民出版社，2019年版，144页）明明可以作为给一战提供过某些有效援助的国家而有权获得三个全权席位，但最终却屈居巴西之下，仅获两席。时过境迁，巴黎和会的这一幕没有在华盛顿会议上重演，在这场决定远东和太平洋地缘政治格局的会议上，中、美、英、日、法、意的全权代表数均为四席。中国再也不像在巴黎和会上一样，不仅多次被排除在与中国有利害关系的讨论之外，而且将山东问题从与中国相关的条款中强行剥离出来，变成了日本与德国之间的权利继承问题，造成了对中国最不利的结果，使山东问题成为悬案，导致中国代表团拒签《凡尔赛和约》。

在华盛顿会议上，形势已与巴黎和会时大不相同，不再有凌驾于山东问题之上的国联计划，美国也不用忌惮日本而牺牲中国利益（巴黎和会时，日本曾发出威胁，如果山东问题不能满足其要求，就会像意大利一样退出巴黎和会）。中国代表团全程参加了华盛顿会议有关远东和太平洋问题的讨论，并延续了巴黎和会上已经施行的“联美抑日”的方针。有关山东问题和其他收回中国主权的一系列问题，也已积累了丰富的经验和提案储备，如《山东问题说帖》、《中国希望条件说帖》、《废除一九一五中日协定说帖》等。“因为山东问题被当成国际问题而不是单纯中日之间的问题，而中国的一贯立场是绝不直接与日本就山东问题进行谈判”，为了避免发生巴黎和会上的僵局并确保在华盛顿会议上解决山东问题，由美方出面斡旋，“产生了所谓在华盛顿会议的‘边缘’进行会谈的这种巧妙安排，来迁就日本把会谈与华府会议分开的意见”，变通的办法就是在海军裁军会议之外，另行组织中、日之间就山东问题进行会谈，使其成为大会的“边缘”。（《顾维钧回忆录》第一分册，中华书局，2013年版，214页）

同时，为打消中国对与日本直接交涉的顾忌，“边缘”会谈过程中始终有美、英观察员列席旁听并在必要时进行调停。美国国务卿强调，最关键的举措莫过于将中、日边缘会谈所达成的所有协议都纳入华盛顿会议的会议记录。所以，“边缘”会谈表面上看是游离于大会之外，实质上成为了华盛顿会议的组成部分。鉴于巴黎和会期间，山东问题在中国国内触发了五四运动、南北和会破裂等连锁反应，为避免再由此问题点燃舆情，美国国务卿休斯认为不能顺应中国的民意而将山东问题直接提交大会讨论，因为“一经与会全体代表知悉，必随时采访有何进步。知悉之人数既多，势难久秘，新闻家即可铺张”。他建议“鲁案交涉未有若何进步以前，万不能将会话泄露。如能保守秘密，俟议有若干进步，然后宣布，可免当事者无穷之烦扰”。（《秘笈录存》，中国社科院近代史研究所编，中国社会科学出版社，1984年版，411页）

从之后发生的以讹传讹、煽动舆论的事件来看，休斯的担心是不无道理的。与巴黎和会时发生的情况类似，在局外观摩会议的非政府组织或党派的代表是引发激烈舆情的导火索。在华盛顿会议期间，虽然不像巴黎和会时有各党派领袖如梁启超、汪精卫等云集巴黎，而显得“相形见绌”，（《顾维钧回忆录》第一分册，中华书局，2013年版，210页）但在国内由各派势力组建的社团如雨后春笋，比之巴黎和会时成立的“国民外交协会”有过之而无不及，为了给华盛顿会议提供后援，在北京成立了“国民外交联合会”，在上海发起了“太平洋会议协会”，后者作为上海的中间势力推举了余日章、蒋梦麟作为“国民外交代表”赴华盛顿助阵，他们肩负的三项任务之一是向国内公众汇报华盛顿会议的进展情况。（《多方的博弈：余日章、蒋梦麟与华盛顿会议》，马建标，《史林》2011年06期，135页）

但恰恰是在汇报环节出了状况，他们先是在中、日就山东问题刚刚开始“边缘”谈判时，致电上海各重要团体，大声疾呼立即将鲁案（山东问题）和二十一条直接提交大会讨论，并号召国内各界人士发起示威运动，给北洋政府和中国代表团带来了极大的舆论压力，以致于顾维钧不得不在《华盛顿邮报》上刊登广告，解释“边缘”会谈并非直接交涉。（《中美关系史上的一次曲折——从巴黎和会到华盛顿会议》，项立岭著，复旦大学出版社，1997年版，148页）随后，当谈判进入深水区，在胶济铁路的赎回方式问题上，国民代表蒋梦麟听信了有关国务总理梁士诒与日本驻华公使小幡在北京直接交涉的谣传，又在电报中将借款赎路误写为“借日款购路”，且电报内容被立即刊登于申报，再经多个社会团体的宣传鼓动，最终导致梁士诒内阁因所谓的“鲁案直接交涉谣传”而垮台。（《多方的博弈：余日章、蒋梦麟与华盛顿会议》，马建标，《史林》2011年06期，137页）无独有偶，巴黎和会时期的国务总理兼内务总长钱能训也是时局的牺牲品。（《巴黎和会与北京政府的内外博弈》，邓野著，社会科学文献出版社，2014年版，175页）

对比华盛顿会议和巴黎和会时的国民舆论浪潮，其出发点都是爱国的，但难免被政治派系所利用，都给北洋政府和代表团施加了极大的压力。从结果上看，誓死争国权的呼声促成了中国代表拒签《凡尔赛和约》，而在华盛顿会议期间，被误导的民意最终没有影响山东问题得到解决。这与北洋政府决策层在巴黎和会期间的摇摆不定和在华盛顿会议时的坚定明确有很大关系。

在总共不到三个月会期的华盛顿会议上，关于山东问题的讨论就占去了两个月，如果不是安排在会外进行“边缘”会谈，恐怕等到大会闭幕时，中、日之间也不能达成妥协。事实上，直到中国政府正式电令中国代表签字的前两天——1922年1月25日，美国总统哈定为最后说服中国还接见了施肇基。《解决山东问题悬案条约》的最终签订，不仅解决了最困难的胶济铁路问题，还解决了日本归还胶州租借地等问题，（《中美关系史上的一次曲折——从巴黎和会到华盛顿会议》，项立岭著，复旦大学出版社，1997年版，176-177页）在很大程度上挽回了《凡尔赛和约》里中国对山东主权的旁落。为达成该协议，中、日双方共进行了36次讨论，最终取得的12项成果基本上都有利于中国。设想如果在巴黎和会上，即便日本最终在山东问题上被迫做出某些让步，中国代表团也几乎不可能在当时所剩无几的时间里，逐项谈判诸多细化条款并取得突破。

华盛顿会议现场

华盛顿会议vs巴黎和会

从巴黎和会到华盛顿会议，中国虽然一直没能摆脱南北对峙的内乱局面，但借助于坚持实行“联美抑日”的外交方针，终于迫使日本吐出了一战后在山东攫取的大部分既得利益。相比于巴黎和会，华盛顿会议在天时、地利、人和等三方面均更有利于中国。

天时：华盛顿会议能够顺利召开本身不仅说明了美、英在远东和太平洋地区有共同的利益，也反映出日本有意与美国缓和在该地区日趋紧张的关系。首先，华盛顿会议发端于英日同盟是否续盟的讨论，“英国方面将终止英日同盟，这是英联邦国家，特别是澳大利亚、新西兰、加拿大所迫切盼望的。”（《顾维钧回忆录》第一分册，中华书局，2013年版，208-209页）美国对此决定求之不得是因为英日同盟已直接威胁到了美国的在华利益。反观日本，在远东和太平洋地区，也亟需就利益矛盾和潜在的军事冲突与美国达成某种谅解。再从美国的国内政治看，在巴黎和会上没有解决的中国问题在美国已变成两党之间的政治问题，在总统选举中获胜的共和党有必要拿出切实举措兑现在竞选中对公正解决中国问题的承诺。鉴于以上多重因素，至少对美、英、日而言，包括山东问题在内的中国问题就变成了一个绕不过去的问题。正如时任美国国务卿休斯所强调的，“只有解决了山东问题，这个限制军备大会才能圆满结束。”（《顾维钧回忆录》第一分册，中华书局，2013年版，221页）

美国远东问题专家在华盛顿会议前夕，一致认为，要实现远东的和平和稳定，要在中国实现门户开放，就一定要支持中国实现统一和独立。（《中美关系史上的一次曲折——从巴黎和会到华盛顿会议》，项立岭著，复旦大学出版社，1997年版，125页）然而，日本绝不会轻易放弃在巴黎和会上直接从德国手中拿走的山东的权益。对于当时内忧外患的中国而言，华盛顿会议是稍纵即逝的时间窗口，顾维钧强调，“此次会议关系我国前途，比诸巴黎和会尤形重要。千钧一发，正在此时。”（《秘笈录存》，中国社科院近代史研究所编，中国社会科学出版社，1984年版，335页）美国务卿休斯：“山东问题必须在华盛顿解决，如失此时机，则不知何日方能解决矣。倘中国在华会失败，地位必致更弱，而日本地位反强。”（同上，495页）

就中国的处境而言，因为已在巴黎和会上拒签了《凡尔赛和约》，参加华盛顿会议正当其时，可以轻装上阵，不受和约中有关山东问题的条款以及中日密约的束缚，通过华盛顿会议收回主权的胜算又多了好几分。

地利：华盛顿会议在西方列强中最支持中国的美国首都举行，对于“联美抑日”颇有“主场”之利，方便中国代表团和国民外交代表与美国的各界人士广泛接触，可以增进相互理解、及时传递讯息、共同商讨对策。大会主席、美国国务卿休斯也可以随时与总统哈定进行密切的沟通。而在巴黎和会上，威尔逊总统在会议中途被迫短期回国去处理日益高涨的对国际联盟的抗议。当他在波士顿下船后发表演讲时，现场发给每位听众一份国联公约草案，而当时在华盛顿的参议员对该草案的内容尚不知晓。（《缔造和平：1919巴黎和会及其开启的战后世界》，玛格丽特·麦克米伦著，邓峰译，中信出版社，2018年版，206页）远赴国外的“客场”参会而产生的信息共享滞后由此可见一斑。

人和：巴黎和会之后，中国的各界人士都迫切希望从《凡尔赛和约》的巨大阴影中尽快走出来，华盛顿会议的举办，使得将这种强烈的愿望变成现实成为可能。中国代表团不仅在代表人数上远超巴黎和会时的规模，而且吸纳了更多资深的顾问，如前任外交总长梁如浩，前任财政总长周自齐，海军中将蔡廷干，陆军中将黄郛，矿冶专家王宠佑等各界精英，阵容足以抗衡日本的百人代表团。对照巴黎和会时的状况，实际参加华盛顿会议的中国全权代表们不再有南北矛盾和席次之争，更不会有动不动就提出辞职和托病离岗的代表团团长。

由于中国继续实行“联美抑日”的外交方针，来自美国的多位资深顾问也鼎力相助，如美国前任驻华公使芮恩施，教育家、中国政府幕僚福开森等，前者因愤激于巴黎和会上威尔逊罔顾中国利益对日本让步而辞职。这些深谙中国国情的美方顾问总在会议的关键节点给出善意的提醒和方向性建议。如芮恩施提醒中国政府全力关注铁路问题：“盖于铁路问题未得明白保证以先，中国不能视为开始交涉。中国可以全力注视及讨论此紧要问题，当可大获胜利。”（《秘笈录存》，中国社科院近代史研究所编，中国社会科学出版社，1984年版，347页）

从政府层面上看，美方更多的不是基于理想主义的威尔逊十四点原则给予中国同情和道义上的声援，而是把中国作为利益共同体，在大会期间，自始至终主动为中国与日本的谈判出谋划策，斡旋有美、英代表列席的“边缘”会谈，使得中、日双方可以在大会的框架下以“勿扰”模式进行谈判，各项议题可以得到细化、深化。在华盛顿会议上，除了美国在维护切身利益的前提下支持中国，英、法、意与中国的关系也较巴黎和会时有所改善。如前所述，英国政府在筹划太平洋会议时就准备向美国提议邀请中国一道参加，因为该会议“势必牵涉中国的前途”。在华盛顿会议上，英国枢密院总裁贝尔福也不再像巴黎和会上那样做日本的代言人，而是与美国国务卿一道调停中、日关系。又如，意大利外交部在会前与中国驻意公使会见时曾表示：“意大利地位与他国不同，在两方利害冲突时，必能尽力调停，公平处断。中、意感情素洽，极愿因此得再增进睦谊。”（同上，331页）

由于华盛顿会议在天时、地利、人和三方面都胜过中国在巴黎和会时的处境，所以中国失之巴黎，得之华盛顿：不仅基本上解决了山东问题，通过了“关于在中国之领事裁判权议决案”、“关于在中国之外国军队议决案”等九个议决案，还和与会各国共同签署了《九国公约》，英日同盟被终结，由美、英、法、日签署的、不具有军事同盟性质的《四国条约》取而代之。中国继在巴黎和会后成为国际联盟的一员，通过参加华盛顿会议跃升为亚太地缘政治格局中的重要一极。