南京最后一次当首都，是怎么规划的？｜ 地球知识局

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NO.1572-民国大首都

作者：酸奶没泡沫

制图：孙绿 / 校稿：猫斯图 / 编辑：养乐多

1927年4月，南京国民政府成立，南京定为国都。而此时的南京，已在战乱中失去往日古都的荣光，市容破败，民生凋敝，基建落后，难以与同一时期的北京、上海、天津、广州等城市相提并论。

无论是发展速度、地价房价还是外资流入

当时人们的首选显然是一众沿海城市

而内陆政治中心，经济上缺相对惨淡

原图：《建国方略》▼

重新建设这座古都的任务，就这样就落到了国民政府手里。此后的十年，被称为“南京十年”，新政府的尊严与国际形象，全寄托在了南京的城市建设上。

南京在这黄金十年里，变成了怎样一座城市呢？

建都任务当头喝

国民政府虽然定都南京，公布了国家构建，但其实此时北伐战争尚未结束，北部和西部的战事烧钱无数，建设首都的资源极为有限。为了以最小的成本取得最好的效果，南京市市政部门便率先开始了对南京旧城区（尤其是人多的城南地区）的小型改造，为日后建设开辟道路。

北伐是个大工程

如果东北军阀不易帜，华北的战火也将难以平息

南京这个首都就始终令人感到不稳▼

不久后，北伐战局趋稳，将南京正式建设成为现代都市的日程就被提了上来，在这正式的首都建设中，首先要提的，就是“首都大计划”。

1928年末，南京出台了由时任市长主导制定，经修改三次的“首都大计划”，强调要以“建设农村化、艺术化、科学化的首都”的指导思想来建设南京。

不知市长是不是受了时髦的田园城市理论的影响

不过这可行性实在太差，尤其是在当时中国的条件下

（霍华德的理想，实现有点难）▼

这里的“农村化”即田园化，指的是首都建设即便注重工商业，也要维持恰当的农业布局，这是当时国际上非常流行的城市规划设计思路；“艺术化”强调的则是城建应该体现中华民族的传统艺术，让中国的首都拥有中国的味道；而“科学化”，就是要借鉴此前西方的科学规划城市的经验，来解决南京首都建设中的问题，并用现代化的建筑材料和施工方法完成首都建设。

朱元璋定都应天府，南京作为明朝第一都城

在规划上其实已有各区域承担不同功能的基础

（明朝都城图 图片：《首都计划》）▼

在功能区划上，“首都大计划”将南京划分为旧城区、行政区、住宅区、商业区、工业区、学校区和林园区 7 个分区，在道路规划上，拟定了 4 条纵向干道和 3 条横向干道，奠定了近代南京的道路主骨架。

除“首都大计划”外，南京还通过了《南京特别市市政府工务局取缔建筑章程》、《市区建筑暂行简章》，等城市规划法规，为后期南京城规法律的完善奠定了基础。

民国时期，南京及其临近地区图

（ 图片：《首都计划》）▼

在这些规划条款的指导下，南京的新都建设工作有了眉目，时快时慢地进行起来。而此时的国民政府，也于1928 年 6 月北伐战局已定时介入到首都的规划设计中。

但国民政府介入首都建设后却没能同心协力地建都，在内部多有不和，尤其是蒋介石和孙科为争夺城市规划主导权较量了起来：

1928 年 9 月，“建设首都委员会（建首会）”成立，直属于中华民国建设委员会，由蒋介石担任主席；12月，孙科又主导成立了“国都设计技术委员会（国都处）”，直隶于中央政府，孙科担任主任。

首都城内分区图

（ 图片：《首都计划》）▼

由于中央政府级别上高于建首会，在首都建设上，孙科话语权还略胜蒋介石一筹。

但蒋介石毕竟是委员长，想要在政治级别上动手脚比其他人都要方便。于是1929年6月，“建设首都委会”更名为“首都建设委员会（首建会）”，改由国民政府直属，旨在架空国都处，职权上与国都处有众多重叠。这样一来，担任主席的蒋介石就获得了“首都规制权”之争的最终胜利。

傅厚岗原为“府后岗”，是明代府军后卫驻扎之地

在首都计划中也是重要的行政区

内设外交部，立法院等机关单位

（ 图片：《首都计划》）▼

但孙科的国都处并非毫无历史价值。从 1928 年底成立到 1929 年年底被裁撤，这个存在了一年多的机构，组织人力编制完成了具有里程碑意义的《首都计划》。该计划标志中国首个按照国际标准、采用综合分区的现代城市规划的诞生。此后蒋介石主导的南京建设，也以这部计划书为蓝本。

《首都计划》的理想南京

无论政见如何，南京国民政府的高官们却都认为，与纽约建都以前的蛮荒相比，南京建都时“已居政治和教育的中心地位”，而且随着人口曾多和商业的发展，未来南京的繁盛程度会比其他各国首都有过之而无不及。

“国都处”的 《首都计划》就是为了服务这个目标而制定的。

在规划上，该计划深受欧美“卫星城”、“邻里单位”的思想影响，城市空间布局以同心圆式展开，要求避免使城市发展呈“狭长之形”，进而避免发展这里繁荣、那块贫穷的不均衡发展势头。

当时南京城内的人口密度

新首都要面临着大量的人口流入

而中央区域已过于人口集中，需要往外部区域进行规划

（ 图片：《首都计划》）▼

在理念上，《首都计划》和延续了“首都大计划”的观念，重视民族主义，认为建设应当“本诸欧美科学之原则”、兼并“吾国美术之优点”，中西结合，不可偏废。

在内容上，《首度计划》非常丰富，设计了南京的史地概略、人口预测、中央政治区、建筑形式、道路系统、水道改良、交通管理、铁路与车站、港口计划、飞机场等各个方面。

扬子江水道深度图

良港需水深，而本就有扬子津渡口的扬子江自然在规划之中

水深浪大是进行大型水运的基础

（ 图片：《首都计划》）▼

对于计划的内容分布，考虑到南京作为首都，“兹事体大”，国都会工作人员林益民就说：“……所有计划之设定，皆应按切当地之情形……”，所以该计划的前三章节主要是对南京的勘察。

在属于勘察部分的“南京史地概略”章节中，南京的历史演变、地理特征都得到了较为详细的介绍。这些背景应用在“首都界限”的设置上，就是总结了古人的教训，尽量遵循了“利用天然界限”的原则，以“避免将来纠纷”、“预备将来发展”：国都界线南起牛首山，北至常家营，西至和尚路，东至青龙山，全长117.2km。

在规划中对国都作了明确的界线范围

（ 图片：《首都计划》）▼

接着第四章则开始了对南京土地利用的规划。根据国都处的设计，中央政治区在中山门外紫金山麓，行政区位于鼓楼以北的傅厚岗，两个工业区在长江沿岸，住宅区分等级，除旧城区外，在城北另设高级别墅区，商业区在明故宫和新街口，文化区在鼓楼、五台山一带。

按照计划，五台山一带将承担文化集中区的功能

（ 图片：《首都计划》）▼

至于江北的浦口，也被纳入了大首都的范围，准备建设成未来的工业区，促进江南江北的协调发展。虽然这个想法没有在国民时期落实，但却被新中国所继承了。

对于浦口工业区的规划

可使江北在工业上得到迅速发展

避免将来的各区发展不均衡问题

（ 图片：《首都计划》）▼

当然，道路系统的规划也是必不可少的。

《首都计划》采用两种规划方式：一种为“随意规划，了无障碍”，适用于“新建都市，全部殆属空地”；另一种则适用于建筑物多的老城：“只宜因其固有，加以改良”。由于南京是古都新建，所以两种规划都应兼顾。

南京朝天宫牌楼

（ 图片：《首都计划》）▼

《计划》中南京道路整体采用近代西方方格网和放射线的布局。以中山路、中正路、中央路、汉中路等为基线，平行或垂直展开；城市道路系统则分为干道、次要道路、环城大道、林荫大道、内街。

在道路交通上，《计划》认为“市内交通设备完善与否，关系市民之幸福者至大。”经过对电车，无轨电车，公共汽车的比较，国都处决定应以公共汽车为宜。

通过详细的公路分区，规划了众多公共汽车路线

便利的交通是首都发展的前提

（ 图片：《首都计划》）▼

但出远门时公共汽车显然不行，这就要靠公路、铁路、飞机了。在港口计划上，《计划》拟将南京建设为国际贸易港口，以下关港为主，浦口港为辅；在机场方面则设计了四个，军民两用、水陆两用的都有。

南京下关码头货仓及工业区规划

现代化的首都不仅对内要基建设施完备

也要具备对外沟通交流的条件

（ 图片：《首都计划》）▼

除此之外，《首都计划》还对公共休闲空间、 自来水的使用等民生项目进行了规划，力争做到让城市实现便民最大化。

首都计划成功了吗

对于何时能够将《首都计划》中的城市蓝图落地，规划也设定了预期。

在预算上，计划认为各项建设“若无一定之程序……则换机倒置之嫌，凌乱无序之弊”，故而应“按切需要之情形，经济之状况，预为订定”，估计六年建设经费为国币5180万元，还规划了欠款的来源。

白鹭洲平民住宅区

按照规划建造的住宅区，排列整齐一致

（ 图片：《首都计划》）▼

梦想很丰满，落实到行动上还是出现了偏差。由于缺乏预算，《首都计划》中大部分的内容都没有变成实际的建筑物，得到最大程度落实只有城市道路的建设。

1929年，全城的中轴线——迎陵大道建成，从下关中山码头，穿过市中心，再向东到中山门，全长12公里。同年，南京第一座钢筋混凝土结构的中山桥在下关惠民河上竣工。到了1935年，南京方格网形式的道路系统基本成网。

比较南京今天的城市道路网，80%的城市主干道和50%的城市次干道已经在民国时期形成，而且当时设置的道路名称——城南的建康、金陵，城中的北平、上海，城北的山西、湖南，党政机关规划路——黄浦路、中央党部路，许多都沿用至今。

其余一些项目规划，或是因为财政困难而搁浅，或是因为人地矛盾推迟，也有的因为政治原因暂停了。

原有的和计划的电力厂位置

计划若是落地，首都内各区都可有稳定的电供应

但有些平民区却迟迟没有等来通电

（ 图片：《首都计划》）▼

拿商业区来说，《计划》中把新街口和明故宫设为重点打造的商业区。其中的明故宫一带地多空旷，易于规划，适合建立百货商店、旅馆等场所，而且此地废弃许久，地价便宜，成为商业区后，地价必定陡增，政府也可以获得一笔可观的收入。

但是，计划只实现了一半，明故宫成为“商业中心”的愿望未能实现。有意思的是，明故宫时至今日也只是一处遗址公园，没能实现大规模旅游商业化的目标。

明故宫临近计划中的中央政治区

但能成功发展成现代商业中心的一般以新的区域较多

古迹的不可破坏对规划造成了很大的阻碍

（ 图片：《首都计划》）▼

也有很多计划，虽未得到完全落实，但其中的规划理念对今天的南京城产生了不小的影响，住宅区和林荫大道的想法就是例子。

针对住房困难户，《首都计划》提出应借鉴欧美各国发展公营住宅的经验，对居住困难者予以救济。尽管这一美好设想最终因财政问题破灭了，但以廉租房来保障居民居住权利的做法在今天仍在实施：

江南六区范围内的公租房和廉租房并轨运行，并轨后统一称公共租赁住房。

政府职工宿舍图

和今日的大城市公租房规划类似

为首都服务的机关人员提供了较好的生活保障

（ 图片：《首都计划》）▼

而林荫大道在城市规划中出现，也是《首都计划》开的先例。计划拟在南京建设两条林荫大道，一条依秦淮河而建，另一条则顺城墙而建，并环绕城内一周。

今天，以中山大道为代表的林荫大道，就是《首都计划》中林荫大道观念结的果实…

南京林荫大道鸟瞰效果图

（ 图片：《首都计划》）▼

虽然《首都计划》未能全部实现，但为南京奠定了功能分区、道路系统等城市格局的基础。哈佛大学教授柯伟林对此如是形容：“南京是中国第一个按照国际标准、采用综合分区规划的城市……如果南京今天可以称作‘中国最漂亮、整洁而且精心规划的城市之一’的话，这得部分归功于国民政府工程师和公用事业官员的不懈努力。”

而把这其中大量计划落到实处的，则已经是新中国的建设者们了。

参考资料：

陈海懿. 《首都计划》探微[J]. 黑龙江史志, 2013(19).

黄道远. 1927-1937年南京城市规划作用机制研究[D]. 2015.

http://news.hexun.com/2015-01-09/172207332.html

http://njnewnews.net/newsshow.php?cid=9&id=678

董佳. 首都营造与民国政治:南京《首都计划》研究[J]. 学术界, 2012(5):212-224.

佟银霞. 刘纪文与民国时期南京市政建设及管理（1927-1930）[D]. 东北师范大学, 2007.

*本文内容为作者提供，不代表地球知识局立场

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