唐朝皇帝的难题：地方政区到底要两级还是三级？安史之后都失控了

《妖猫传》中的大唐盛世

地方和中央的权力分配，是历朝历代统治者都无法回避的一个问题。管辖辽阔的疆域必须通过行政区划来得以实现，这样就需要委派地方官员，而且还需要将中央的权力分配给地方，以此来代替中央行使管辖权。但这样也会带来新的问题：如果地方官员的权力过于膨胀，地方掌权者就会形成割据势力。因此，在行政区划上就放权与限权进行调配，就成为中央政府所必须面对的问题。

一、分权与限权的矛盾

公元589年，隋统一全中国，结束了自魏晋以来长达近300年的割据局面。政治上结束分裂的同时，南北朝时期留下的政区区划问题就显得特别棘手。在隋之前，中国一直处于大分裂与大割据的态势，南北方不同政权所采用的区划模式完全不同，尤其是南北朝后期，州郡县制度极为混乱。如何去整合这些混乱不堪的政区，成为隋文帝首先要面对的问题。

隋文帝

大业3年（591），隋文帝提出了“存要去闲，并小为大”的原则，对政区进行整合，于是去掉了郡一级别的设置，将行政区划从魏晋南北朝的三级制改为秦时的两级政区，之后又将州改郡，但实际上隋朝的政区模式一直保持着稳定的州（郡）县二级制。

但不久，隋亡，唐承隋制，继续坚持州县二级制度的管理模式。唐初全国的州已经多达近350个，唐所统治的疆域范围已经超越了西汉全盛的时期，这样庞大的疆域将设置近300多个州，让统治者去管理真是太难了。而如何进一步调整与优化政区的结构模式，又成为摆在唐太宗面前的一道难题。

影视剧中的唐太宗

唐太宗想出的办法是效仿汉制，在州之上设置了具有监察功能的道。贞观元年（627），唐太宗在全国设置了10个道，其职能趋近于西汉时的州。到了唐玄宗时，将贞观年间所设的10个道划分为江南东道、江南西道、河北道、河南道等15个道。

开元十五道图

朝廷赋予了地方官员行政权，其目的就是对道下面所管辖的州（郡）县进行更好的管理，但这样又会造成新的问题，即一旦地方官员的权力过大，就会对中央的统治构成直接的威胁。所以一级政区官员所掌握的权力尤为中央所忌惮。

首先，一级政区的面积及其掌握的资源，必须设置在不足以抗衡中央的权力范围内，所以每个朝代的统治者们都不希望一级政区下面的官员权力过大，但往往政区发展的历史进程有时会违背统治者的愿望。唐代在设置道制之初就是希望道这一级政区仅仅只有监察权，道的地方官员并没有太多的行政权，但是随着时代的发展，道制官员的权力越来越大。

二、藩镇的形成与唐王朝的覆灭

755年，安史之乱爆发，以安禄山与史思明为主的叛军一度攻破长安与洛阳。皇帝为了应急不得不考虑任用一批具有行政权与军政权的节度使，慢慢地，道制的权力开始膨胀。但需要指明一点，这里所说的道，已经不再是开元以前仅仅具有监察职能的道了，此时的道已经成为了具有民事、军权与行政权为一体的藩镇的名称了，而节度使就成为统治藩镇的地方官员了。

安史之乱

安史之乱以后被称为道的藩镇逐渐演变为了真正统辖于州（郡）县的一级行政区了，而藩镇的出现，也促使曾经的一级政区州变为了二级政区。此时藩镇节度使的权力开始急速膨胀，而地方势力的膨胀直接影响的就是中央的权力。由于藩镇具有很强的兵权与财政权，这就削弱了中央政府的权力，同时还影响了国家的赋税与财政收入。

唐德宗之后，唐开始实行两税法的新的税收政策。《元氏长庆集》记载：“自国家置两税法已来，天下之财权分为三品，一曰上供，二曰留使，三曰留州。”这里的“上供”就是指供给中央政府，“留使”则是指将这些财政收入留给藩镇，“留州”则是指留给州一级别的部分。

从行政区划的层级角度来看，藩镇正好介于州与中央政府之间，成了承上启下级别的政区，自然也就成了收税的最大获益者，而财政的受益就是说明其具有了行政区划的职能，以及较强的地方权力。

凄风苦雨中的唐王帝国

藩镇的特点就是军政合一的体制，兵权的存在促使他们形成了与地方相抗衡的势力。其实唐王朝很早就意识到藩镇的危害了，但是由于其自身力量不足，导致每一次削藩都是收效甚微，反而随着牛李党争与宦官专权等问题，中央政府的力量在被逐渐地削弱、解构，皇权也越发名存实亡，大唐国运将尽，再也不能恢复当年的荣耀了。

文史君说

最初的道只具有一定的监察权，而无实际的民政或军政实权，所以不是典型意义上的政区，但是随着安史之乱的爆发，道一跃成为了一级政区。到了唐代晚期，随着中央权力日薄西山，以藩镇为主的地方势力不断与中央政府相抗衡，直至黄巢起义与朱温篡权，成为压死大唐的最后一根稻草。设置开元十五道的唐太宗，如果能看到两三百年后的结果，不知道会不会有些后悔呢？

黄巢起义