央地关系如何处理？加拿大联邦制的应变

作者

Pierre Lortie，律师，任职于加拿大蒙特利尔大成律师事务所

原文写于1980年，因此距今日已有一定年头，诸多事情发生了重大变化。但是，文中对联邦制特征的分析，以及提及了加拿大如何实践联邦制，因而值得一读。

在外国人眼中，加拿大这个国家不仅迷人，且受到上天恩泽。加拿大国民享受着很高的生活水准。战后，随着人口的快速增长，经济也大幅度增长。加拿大拥有丰富的自然资源，能源充足到几乎可以自给自足。再加上高教育水平的人口素质，加拿大按理说可以保持较高的增长率。

然而，民众的情绪非常悲观。20世纪50年代初期，加拿大人为自己的国家感到自豪，相信加拿大能够在世界事务中发挥重要作用。如今，尽管加拿大人有许多理由为所取得的成就感到满意，并应对未来充满信心，但加拿大人仍坚持不懈地寻找自己的身份认同。

尤其是加拿大的精英阶层，他们陷入了青少年般对自我的探索。从最近全国范围内举行的会议次数来看，似乎大家都正在就加拿大身份这个问题接受集体“心理治疗”。一般来说，人们不会为自己是谁而感到苦恼，因为他们本来就明白。我觉得”寻找（身份认同）“以及”苦恼“本身就是加拿大人想要的。

在加拿大的政治话语中，“地方”、“地方性”和“地方主义”是最常见的三个词。然而，这些词的含义却令人困惑。一个区域的地域范围，及其与社区情感和身份认同的关联性，都会因人而异。基本上，一个人对加拿大了解越少，就会倾向把一个大“地方”视为一体。

例如，新不伦瑞克省（New Brunswick）、爱德华王子岛（Prince Edward Island）、新斯科舍省（Nova Scotia）和纽芬兰省（Newfoundland）往往被统称为“大西洋省份”，但凡是去过这些省的人都知道，它们各自构成了完全不同的社区。

在各省内，“地方”实体不断出现，对发展做出的明确承诺。米拉米契地区（Miramichi area）、“马达沃斯卡共和国”（republic of Madawaska）就是很好的例子，更不用说阿卡迪亚半岛（Acadian Peninsula），它们其实都在新不伦瑞克省。

(译者注---“Madawaska 共和国”：在美加边界1842年确定之前，该地居民曾宣布独立，成立“Madawaska 共和国” ; 米拉米契地区：居民来源复杂，成分多元; 阿卡迪亚半岛：“阿卡迪亚”这词指的可以是加拿大大西洋省份里的法语地区；也可以抽象地指法式文化在加拿大东岸的存在性。)

我同意里查德·西缅(Richard Simeon)的观点：加拿大政治的地方化特征，不仅体现了加拿大潜在的种族、经济和文化多样性的地域特征，而更重要的是，这是加拿大政府三大政体（联邦制度、选举制度和英国内阁式政府）运作的结果。

上述框架帮助解释了宪法难题的本质。目前，在宪法问题上，人们有两种紧密相连的看法。

一方面，有些人认为加拿大没有信守联邦（当初创立时）的承诺，对此很敏感。这是法裔加拿大人的主要不满之处：他们的民族自认为遭受了一系列侮辱行为的践踏。

另一方面，省政府和联邦政府在管辖权和自治权问题上确实存在争论，且常常十分激烈。加拿大的制度设计是通过联邦制实现双赢，既具有统一国家的优势，又保留地区和民族固有的多样性。地方和中央持续相互施压，以此改变联邦和地方政府之间的权力平衡。

实际上，加拿大对集权和分权的态度摇摆不定，以下数据清楚地说明了这一点：1870 年，地方政府的总开支中，联邦商品和服务支出占52%；1920年，这一比例仅为26%；1950年，恢复到48%；1975 年又减少到25%。

从地方到联邦政府体系的权力转移，观察人士将此比喻为钟摆在集权和分权之间的摆动。一方面，因为国家在一些重要政策领域集中管理，从而推动了进一步的集权化。另一方面，因为每个省级区域都需要建立必要的机构网络，履行其管辖范围内的责任，从而产生了地方认同和忠诚感。

纵观加拿大历史，集权和分权之间的钟摆过程并非一帆风顺。钟摆有时会卡在集权那边摆不回来，因此开启了具有破坏性的过程。为了获得权力平衡，省政府别无他法，只得通过鼓吹地方主义情绪，来构建团结一致的政治基础。

几乎每个地方都这么觉得：那些他们本应得的东西被用来花费于国家的其他地区。民意调查表明，从地方政客的角度来看，这一战略颇为有效，削弱了加拿大人对中央政府的信心。

当前的加拿大宪法问题始于1960年代初，而这并非偶然，人口的剧烈变化在当时发挥了作用。婴儿潮时期的孩子达到入学年龄，于是，教育和社会事务转为国家优先事务。

根据宪法规定，这两项事务应由省政府承担责任，但更重要的是，这一时期特色是涌现了一批“新中产阶级”。随着商业和政府大型正规组织的出现和规模的扩大，主流中产阶级转变为官僚雇佣的白领群体，从而取代了早期的“企业家”精英。

魁北克省可能是首个经历这种北美社会的深刻变化、并受到全面影响的地区，由于存在语言障碍，联邦官僚机构和大型私营组织面向魁北克人的大门被关闭。于是，对于魁北克新中产阶级来说，最简单的方式就是建立自己的政府组织。

这点无疑十分合理，人口结构的变化导致省府被推向了责任最前沿，因此，“寂静革命”是一场官僚体制的革命。（译者注--寂静革命是1960年代魁北克的改革，省府将教育、社会事务的管辖权从天主教会手中夺了过来）

尽管过程不尽相同，但加拿大的其他省份也经历了相同的过程。整个国家的新中产阶级认识到，省政府可将地方情绪，通过制度方式有力表达出来。事后证明，这种策略行之有效。

因此，一个立马浮现在脑海中的问题是：为什么把省府变成体现地方意志的工具是如此容易？部分答案在于我们国家机构和决策程序的严重缺陷。他们在这个国家的各种利益之间没能很好地发挥中间人的作用。在全国内范围内赢得支持的那些政党，才是关键的整合机构。党团会议和执政党内阁，将用来敲定出地方性及其他问题的折中方案。然而，这种模式已经不再切合实际。

此外，加拿大的选举制度使得各政党在全国各地支持率高低严重不一，也加剧了政党的失败。(译者注--比如保守党支持者都在中西部农村，而自由党支持者在大都市）

加拿大选举制度在维护地方利益一体化机制上的失败，使联邦政府丧失了其合法性。尽管某些地方在当前的制度下受益，但这些地区也意识到，在某些时候他们也会因此受难。所以，所有地区都不愿相信联邦机构能够为他们的未来担负起责任。

加拿大联邦制最严重的缺陷，就是它没有替代选举制度失败的后备机制。在美国，国会成立之初是由按人口比例选举产生的众议院，和由每个州不分大小都选举两名代表的参议院组成的。《联邦党人文集》对影响这种机构设置的思想提供了启发性的见解。

相反，在加拿大，我们的上议院议员在公共辩论中影响力甚微，发出的声音既不够强亦不具有说服力。在一个民主国家，政府的合法性源于选举过程，而不是过去的成就，或者更糟糕的是，不是源于与当时的总理的亲疏关系。（译者注---加拿大上议院议员非由选举产生，而由总理上奏，再经总督予以御准）

鉴于我们国家机构上述的这些问题，地方上的人民逐渐赋予了省府一种责任，允许省府在国家层面捍卫地方合法利益。对于省府来说，这再好不过了。正因如此，加国各省仅对本省相关利益感兴趣。

这与美国的情况形成对比，在美国，地方(regions)是因共同利益形成，而不是无关紧要的政治边界。在我们的国会中，找不到相当于他们的“玉米带”(Corn Belt)或“棉花区”(Cotton Block)的东西。在联邦一级，加拿大语境下的地方(regions)对应的就是省辖区。

从长远来看，这种表达地区利益的特殊方式对我们国家机构的运作产生了非常致命的影响。原本是地方之间的互相自然竞争，变成了联邦与省之间的分歧。或者，更糟糕的是，地方之争被认为是基于民族因素作出的歧视。（意指魁北克）

关于地方主义的语言问题，可以采取以下两种观点。一个是从历史的角度出发，解释为什么如今居住在魁北克的人们主要将自己定义为“魁北克人”（而不是加拿大人）。魁北克人由全国五分之四法语人群组成。同时，因为不忘过去，他们中的许多人将魁北克作为自己的“国家”。在这个“国家”，以讲法语的北美人为主，并由一个大型政府机构管理。

不仅如此，在这个“国家”，他们的价值观、文化和传统能渗透到社会，政治和经济生活的各个阶段。

关于语言问题的第二个观点，始于人民认识到语言差异影响了沟通，若欲克服语言障碍，必须付出代价（学习对方语言）。当要求讲法语的人与讲英语的人竞争时，是以其英文口语或书写能力来评判表现，所以法语人士处于明显的劣势，反之亦然。降低这些交易成本的一种简单方法是创建单一语言的机构和企业，并且在很大程度上，这就是加拿大的情况。

自1960年代初以来，越来越多具备资质的法语人才进入市场，寻找心仪的工作。由于历史原因，英语一直是商业、工业和联邦政府的通用语言。因此，第一个突破口就是省政府及其控制的机构。1960年代中期，联邦政府意识到，若公然歧视某个公民群体，那它就再难代表整体的加拿大社会，于是他们开始向法语人才开放工作岗位。

但政府能提供的岗位有限，到1970年代初，他们已经不堪重负，除了打开商业市场的就业大门，已经别无他法。

在此情境下，魁北克的语言法案必须被重视。私营部门的法语化就是一项社会改进计划，旨在推进社会变革，以确保魁北克的法语人才和英语人才在商业部门工作的机会均等。

此外，年轻的法语人才也对待他们新的职业机会及其认真。魁北克的法语学生在加拿大的大学生中占比四分之一，但在管理学专业上，他们的占比已超过三分之一。1960年代，魁北克社会的主要目标是建立强大的省政府；1980年代，他们已经坚决地将目光投向建立强大的私营产业经济。

加拿大的其他区域也在形成类似转变，这种趋势势必对未来的宪法框架产生深远影响。为了充分理解当下变革的重要性，简要回溯加拿大区域经济政策的演变很有必要。

值得回顾的是，多年来的区域政策通常忽略了平等或收入分配问题。人们要么以为随着经济增长，这些问题会随着经济结构逐渐的一体化和合理化得到缓解，要么只把它们框定为政治问题和转移支付问题而不予理睬。

直到1960年代初，大家才逐渐认识到，经济增长这一单项标准并不能全然代表国家的目标。各省开始关注由阶级、职业、年龄、种族或其他标准导致的不同群体间生活境况的不平等，其中包括一些特定地区的居民，比如农村地区、萧条的工业区或城市贫民区。

正因如此，经济计划制定者开始将面向经济增长的国家目标（通常称为效率目标）和注重收入或消费分配公平或平等的国家目标（通常称为公平目标）加以区分。

这两个目标的存在意味着，国家政策不能仅通过最大化地追求某个目标或另一个目标来解决自身问题：而必须在它们之间进行权衡。因为不幸的是，最大化地追求增长往往会加剧不平等，而过度追求平等则可能拉低国家发展的效率。在加拿大，60年代初建立的区域经济发展部就是践行这些新理念至关重要的一项努力。

设想固然很美好，但尽管加拿大政府在这问题上投入数以亿计，最初的经济问题并未消失，在许多情况下反而在恶化。举例说，在1975年，新布伦斯克省南部的收入比北部高出50%，而1971年时才有43%。

这发人深省的经历，令加拿大人民意识到不能指望联邦政府或者省政府去帮助他们解决问题。除了极少情况外，经济增长不是由上而下，而是源于社区内民众的韧性和推动。

此外，省府在转型为于国家层面代表该省利益的发言方的同时带来的后果是，他们对于省内各区域间的诉求无法同时相挺。举例说，尽管蒙特利尔和魁北克城各有要求，但魁北克省府得在两者之间作出妥协。最终结局不一定符合两方的最大利益。

因此，为使风险最小化，魁省各地区必须减轻对魁北克省府的依赖，并具备与联邦政府谈判的能力。为实现以上目标，接下来，则须得建构一套强烈的社区认同感。

这一过程在加拿大各地蓬勃进行中，在新布伦斯克省和魁北克省尤其猛烈。对于那些关心各自社区增长的人来说，Jane Jacobs所著之《众城之经济》已成为他们的枕边读物。

当下，加拿大的地方主义在变得面貌一新，各地区靠的更多是自身社区资源和自身对经济增长的承诺，而非仰赖僵化政府机构的施舍。

此情况在大城市同样如此。在蒙特利尔，贸易委员会(Board of Trade)和地区商会(Chambre de commerce du district de Montréal)联合组成了经济促进委员会。

同时，越来越多的蒙特利尔人意识到，联邦政府与省府仅倾向于维持蒙特利尔作为魁北克省内大城市地位，但当地商界人士则想把蒙特利尔打造成北美级别的大都会。

当地商界团体已决定，要在社区内培养人民对于发展的强烈意愿，以促进创新和对世界市场的开放。在蒙特利尔，创业精神——建立和从事商业事业的意愿——被奉为美德。

更重要的是，商界团体们明白，如果这个城市的商界继续被英语、法语一分为二，那这个城市就无法繁荣昌盛，而互利共赢才是最优选择。(译者注--蒙特利尔是双语城市)

联邦制是一种复杂的政府体制。根据设计，它可以调动起中央政府和省府之间的矛盾冲突。两方的矛盾互相冲撞，导致政体得不断作出调整，来适应某个具体时刻最要紧的诉求和条件。

我认为，可以公平地说，加拿大联邦制度面对这个国家不断变化的优先事项，调整运行良好。例如，1977年通过的《联邦/省政府财务处理及施政计划法案》涉及重新分配权力而大幅去集权化（译者注—该法案给予了行省更多财务自由）而对行省更有利。

然而，当下进行的宪政辩论却假装这一切（去集权化）没有发生过——还假装行省仍在联邦政府训导之下。

以我之见，当下已无更多权力可下放至省一级。无论出于何种实际用途，去集权化运动已差不多走完其历程。在本个十年的末尾，钟摆应该又会朝着相反方向前进，中央政府的权力会再次扩大。

不过，这个转变将会是艰难的。主要问题是，是否任何一项联邦政府与省府一致同意的正式宪法改动，能够带来足够的象征价值，以满足早已被释放出的一股肆无忌惮的（各省自治的）力量——这种力量目前体现在许多省府内部。若这股力量得不到缓和，那么加拿大联邦本身就陷入危机。

1950年，英国政治学家迈克尔·欧克肖特（Michael Oakeshott）继承伦敦政经学院教授（前英国工党主席）哈罗德·拉斯基（Harold Laski）之位时，在他的就职演说中，说到“只有那些腐败企业才会试图去做不可能之事”。加拿大民众在惨痛的经验中对此深有领悟。在今时今日，越来越多人意识到，不论是联邦还是省政府都不能解决所有问题。尤其是，只有当地民众发动和参与时，当地经济才会有增长。

这是加拿大目前最重要的趋势。民众这么做可以使得经济规避因政治运作而产生的瘫痪。

在1960年代，官僚精英（尤其省政府那批）取代了传统的企业精英。而在下个十年（1980年代）会见证企业精英的重新崛起。他们不会为政府间权欲斗争而站台。有鉴于此，因他们有能力创业、创新、在全球市场攻城略地，他们可将何为优先事项清楚的灌输给大家，并告诉大家何为真正可行的和不可行的。

加拿大人对自我身份认同的探索将不再继续，因为一切将明了于心。

编辑：肖瑶

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