无福消受：意外之财与制度腐败

南非金伯利钻石矿坑

非洲国家普遍存在攫取型制度，在这种制度下寻租和腐败严重阻碍了当地经济发展。但是这种制度是怎样产生的？在最近的一篇工作论文中，Gwaindepi和Fourie两位研究者以开普殖民地（Cape Colony）为例，通过分析1834-1910年的公共支出结构，讲述了一个攫取型制度形成的故事。之所以选择开普殖民地，是因为当时从农业导向到矿业出口的经济转型是很多非洲国家正在经历的过程，此外基础设施投资有限也是发展中国家普遍的现象。开普殖民地的模式后来还被其他地方移植。这三点使得开普殖民地的经验具有普适性。

开普殖民地是南非的前身，位于非洲南段（见图1），包括战略要地好望角。1652年到1800年是荷兰人的殖民地。在法国革命中，荷兰为法国占领。为了防止法国通过开普殖民地进攻印度，英国占领了这一地区，继而缓慢推动当地的制度建设。1832年高等法院在好望角成立，1834年立法院的成立宣告了代议制的出现。

图1 南非版图的变化，西南角为开普殖民地

开普殖民地的第一批统治阶层为农民和商人，他们稳定掌握政权直到1870年代。随着金伯利（Kimberley）钻石矿的发现，矿主阶层上升。金伯利位于南非内陆，当地的开发需要大量的铁路和基建投资，矿主阶层从投资中受益，而这些投资对于其他阶层好处有限。被排挤的白人农民团结起来，又形成了早期的南非种族主义。开普殖民地的政治力量对比从公共开支的组成变化中可以窥见，公共开支反映出掌权阶层的偏好。

研究者将开普殖民地的公共支出分为行政类和开发类（见图2）。前者用于维持秩序，后者主要是基础设施建设和教育福利等。由于开普殖民地的边疆属性，也面临非洲部落势力的挑战，因此在1870年之前，行政类开支是支出中最大的部分。在1870年代之后，行政开支增长有限，而开发类支出增长迅速，这是因为矿石需要以最短距离从远离海岸线的内陆运出。这一时期的铁路主要由国营企业修建。对于矿主阶层有利的铁路并不经过贫穷的农业地区，因此对于农民阶层没有好处。

图2 开普殖民地人均公共支出的变化，蓝线为开发类支出，红线为行政支出

‍进一步，研究者分析了基础设施建设的公共投资分布（见图3）。从中可以很明显看出，在1870年代之后，对于矿主阶层最有利的铁路开支一路上升，挤出了其他类型的基础设施投资。矿主阶层不惜一切地扩张铁路，当议会不批准开支时，就从伦敦秘密借贷。

图3 基础设施投资占公共开支比例，其中绿色实线为铁路投资

铁路一项就占到公共开支的40%，教育、健康、养老等福利投资只占10%左右。而其中最大的一部分为教育（见图4）。教育支出中“非本地人”（欧洲移民）明显处于优待的地位（见图5）。这反映出通过降低人力资本保持本地人低工资的企图。

图4 福利开支占公共开支比例，其中蓝色实线为教育开支

图5 教育占公共开支比例，红色为非本地人（欧洲移民）

从公共开支的角度看，在1870年代之前是相对公平和普惠的，而在出现了钻石矿之后，公共开支被大量消耗在为矿主服务的铁路部门。对长期发展有利和带有再分配性质的‍‍教育‍‍和福利开支，只有相当有限的成长。在分配中受到损失的农民和其他阶层通过议会表达其不满。为了维持优势地位，矿主阶层构建了政治联盟，有意限制了代议制的发展（例如剥夺有色人种的选举权），形成了开普殖民地民主化的逆流。而铁路集中在对矿主阶层有利的地区，造成南非的区域发展不平衡。

本文的结论可以做三重解读。首先是重提“资源诅咒”，自然资源的突然发现会导致精英之间对于资源的竞争。在这种情况下，资源发现之时的制度约束就非常的重要。如果对于利益集团没有很强的行政约束，那么新资源的发现可能会助长腐败和寻租。其次，对于国家的后续发展而言，资源开采和分配的模式非常的重要。第三，广泛的政治参与对于确保资源分配不为少数人所操弄极其重要。如果南非在发现钻石矿之后，仍然能够维持广泛的政治参与，那么公共支出将不会仅仅集中在与钻石有关的部门。

文献来源: Gwaindepi, Abel, and Johan Fourie. The Origin of Extractive States in Africa: The Case of the British Cape Colony, 1834-1909. No. 783. 2019.

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