隋文帝探秘:为何要实行三省六部制?
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隋文帝探秘:为何要实行三省六部制?

隋文帝建国伊始,便于开皇元年(581年)二月,迫不及待地“易周氏官仪,依汉、魏之旧”。(《隋书·文帝纪上》)改革官制的基本内容,便是确立三省六部制。这个框架,一下子定了日后一千多年的中央政治架构,实在是了不起。

三省即指中书、门下、尚书三省。中书省负责定令,是决策机构,长官是中书令。门下省负责封驳,是命令的审核机构,长官是侍中。尚书省负责执行,是落实机构,长官是尚书令。

尚书下分吏、户、礼、兵、刑、工六部,分掌各项庶务,是维持国家运转的部门。在自然经济时代,以农业为主的社会体制下,六部制的政务分工算得上科学。

三省六部并非一夜之间生发的天才政制,隋文帝也决无无中生有的政治智慧。隋朝官制的生发与确定,也是其来有自的历史进程的一大节点。

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封建帝国的中央行政制度,起初是皇帝——丞相的二元体制,皇帝垂拱,是国家元首—,丞相佐治,是政府首领。但随着秦汉帝国君权的逐步扩大,国家元首与政府首脑的界限逐渐模糊,到后来有合二为一的趋势——当然最终合二为一要到明朝洪武朝废丞相,作为这一趋势的产物,中央内朝官的发展壮大,也就势在必行了。

皇帝把丞相的权力夺过来,起初会感到一定压力,这压力来源于空前繁杂的政务。丞相之所以能应付裕如,在于他庞大的僚属机构,诸如长史、司马、诸曹之流。但皇帝的内朝并无类似分工明确的官员,除了一些只负责用印、掌书、传令的低级官吏。

所以,在侵夺丞相权力后,要想有效的施行权力,皇帝必须尽快组建得心应手的辅助班子,这就是三省中部分机构的政治原因。

从秦汉开始简要回顾一下三省的由来。

尚书本是皇帝身边掌管文书的小吏,这些小吏归少府统领,实际上是为皇帝服务的私人秘书。西汉文景武几朝,皇帝对丞相的打击越来越厉害,而且逐步从个人打击、肉体打击,转向职权剥夺,可以说,汉朝皇帝精准地拿住了相权的死穴。

但职权剥夺后,作为对应,皇帝个人的决策机构就必须建立起来,否则补位不够,国政容易紊乱。尚书就是在这种背景下,开始附加帮助皇帝决策、传递命令等职责。从职能分工上说,这时的尚书其实相当于隋朝的中书省。不过无论其官级还是实际权力范围,都远不能与后世相提并论。

东汉时尚书权力发展,形成了尚书台的机构。尚书台长官是尚书令,副长官是尚书仆射,台内分为六曹,这六个官合称八座,成为朝中最有权力的机构,“主赞奏事, 总领纪纲, 无所不统。”(注:唐杜佑《通典·职官典》)而职位较高的三公,反而沦为一般的执行官。

这种发展结果,重新制造了悖论。

皇帝组建尚书台,本意就是为了控制和削弱丞相。但尚书令的出现,实际上又制造了一位一权独大的丞相,这大违制度改革之本意。所以到了魏晋时代,尚书台改名为尚书省,逐渐外移为执行机构,而内廷决策权,又开始向中书省转移。

中书之职最早始于汉武帝时代,汉武帝任用宦官担任中书谒者令,其职能与尚书有所重叠。东汉时中书谒者令一度罢废,专以尚书台掌要务。曹操秉政之时,又把中书令捡了回来,重建为秘书省,魏文帝曹丕改为中书省,并把这个内朝机构作为决策的核心。

中书省发机于曹魏篡汉,立足于时代背景,就能很好地解释,为什么曹操不用尚书省集权,而非要用中书省。尚书省彼时已形成完备的机构,官职既高,人员又多,要全面掌控这样一个成熟而庞大的机构,要说完全办不到也不尽然,但是运作的成本太高,这是身为篡权者的曹操不愿看到的。而体量相对较小、编制亦不完善的中书省,控制和运作起来都相当简易,其迅速设立、发展、壮大,就好理解了。故而后人总结时,鲜明地指出“凡任中书者,皆运筹帷握、佐命移祚之人”(注:元马端临《文献通考·职官考》)

中书省与尚书省的权力分野,大概就在此时形成,隋朝的相应的两省,从制度设计的理念上来说,与魏晋是一脉相承的。

余下的就要回顾一下门下省的由来。侍中这个官职也出现的很早,西汉时就有了。从侍中的字面意思就可看出,最早的侍中,就是皇帝的贴身侍从,专门在宫禁之中服务的,属于职权微小的一类官职。甚至有人以侍中执唾壶、虎子的职能,而嘲笑士人担当此官。

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但其与皇权空间距离上的紧密度,为日后的发展提供了基础。曹魏时侍中已经“备切问近对, 拾遗补阀。”(注:《晋书·职官志》)到了东晋,专门成立了门下省,侍中成为门下省的长官,地位与中书令、尚书令相颉颃。门下省起初的职能是为皇帝决策提供建议,并指出决策的利弊。

门下省的诞生与崛起,不同于皇帝用中书省分尚书之权,它始终是与中书省并存的,职能一定程度上交叉重叠。但门下省又有其独特的诞生背景。东晋皇权衰微,政柄操于门阀权臣之手,皇帝对于近臣的依赖性空前提高,侍中的地位因此逐渐抬升。政治斗争对政制改革的影响,于此亦可见其一二。

逮至刘宋以后,南朝的皇权大幅伸张,重新恢复强势皇帝主政的局面,门阀政治无法维持其存在,门下省又发生了新的变化。中书、门下两省都司职决策和建议,功能上高度近似,没有再维持下去的必要。但专以中书掌决策大权,未免对皇帝造成专权的阴影,故而门下省在一定程度上作为制衡的机构留存下来。

发展到梁陈两代,中书和门下功能撞车得到了合理规避,中书省职能保持不变,门下省则从单纯的决策建议,延伸改变为“掌侍从左右,摈相威仪。尽规献纳,纠正违阔。”(注:《隋书·百官志下》)也就是说,功能变向了,不再参与决策过程,而是对既有决策进行可行性审议、审查,并对错漏或不当的决策提出纠正建议。隋朝门下省的功能,正是上承的梁陈两代的制度理念。

尚书省下的六部,由于距离皇帝决策核心较远,自汉至隋的变动不像三省那么剧烈。东汉光武帝时,尚书台下有六曹,三公曹主管岁竞考课诸州郡事,吏部曹主管选举和祠祀事务,民曹主管修缮、园池、功作、园苑等事务,客曹主管护驾、羌胡、朝贺等事务,二千石曹主管诉讼,中都官曹主管水、火、盗贼等事务。

六曹的分工,由于东汉时兵权另有一套系统掌握,兵部尚未列入尚书台的一级下属机构,其余政务上,大致已具备后世政务分野的基本框架。曹魏时有吏部、左民曹、客曹、五兵、度支五曹,西晋恢复了六个曹,改为吏部、三公曹、客曹、驾部、屯田、度支。东晋时又减为五曹,分别是吏部、祠部、五兵、左民、度支。梁陈之际增置主官刑狱和军事的都官,是为六部。

以上就是秦汉以来三省、六部的大致沿革,可以看出,中央行政架构的形成,是历史局势慢慢演化的结果,哪项制度有利于统治,哪项制度运作起来更方便,就更容易为当权者所接受。隋朝建立三省六部制,虽说是一大创举,但并非凭空杜撰,一夜之间就塑造出来的新事物。

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